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Analyse des Integrationsprozesses
(I) - Etappe 4
Von der EEA bis
zur Gründung der Europäischen Union
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Warum erneute
Vertragsrevision in so kurzen zeitlichen Abstand? |
Die vierte Etappe der
EU-Geschichte umfasst den Zeitraum von der Einheitlichen Europäischen Akte
(EEA), Mitte 1987, bis zum
Inkrafttreten des Vertrags über die Europäische Union Ende 1993. Bemerkenswert
daran ist zunächst, dass von einer grundlegenden Vertragsrevision zur anderen
nur rund fünf Jahre verstrichen, also lediglich ein Viertel der Zeit von den
Römischen Verträgen bis zur EEA! Von daher stellt sich als erstes natürlich
die Frage, worauf dies zurückzuführen ist. Hier sind mehrere Faktoren zu
nennen, wobei gemeinschaftsinterne und externe Determinanten
unterschieden werden können.
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gemeinschaftsinterne Determinanten |
Die gemeinschaftsinternen
Einflussfaktoren hängen in erster Linie mit der offensichtlichen Eigendynamik
zusammen, die der Integrationsprozess durch das Binnenmarktprojekt und die EEA
gewonnen hatte. So hatte der Binnenmarkt weitreichende Berührungsflächen unter
anderem mit der Währungspolitik, der Einwanderungs- und Asylpolitik, der
Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität und der Sozialpolitik,
Stichwort "Sozialdumping". Diese Berührungsflächen ließen vielen
Akteuren ein Mehr an gemeinschaftlicher Politik in den genannten Feldern als
unabdingbar erscheinen. Außerdem rief der mit der EEA enorm angewachsene gemeinschaftliche
Besitzstand das "Demokratiedefizit"
der EG immer schmerzlicher in Erinnerung, und ließ die deutsche
Wiedervereinigung einigen Mitgliedstaaten eine noch engere Einbindung des
größer und handlungsfähiger gewordenen Deutschlands angeraten erscheinen.
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Externe Anstöße |
Was die neuen externen
Herausforderungen angeht, die eine Vertiefung
der Integration, und das heißt nicht zuletzt auch eine erneute
Vertragsrevision, schon bald nach der EEA nahelegten, kann ich mich wohl auf
einige Stichworte beschränken:
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Die zunehmende Unsicherheit in
den internationalen und gesamteuropäischen Beziehungen durch die
gravierenden Umwälzungen in den ehemals sozialistischen Ländern;
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die Perspektive eines
Beitritts zumindest einiger dieser Länder, der ohne eine vorherige
durchgreifende Revision insbesondere der gemeinschaftsinternen
Entscheidungsverfahren nicht möglich schien, ohne die Handlungsfähigkeit
der EG nachhaltig zu beeinträchtigen; |
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die ökonomische
Globalisierung, die wirtschafts- und sozialpolitische Maßnahmen im Rahmen
des Nationalstaats zunehmend ineffektiv werden ließ. |
All diese Faktoren
zusammengenommen ließen Kommission und Europäisches Parlament sowie die
überwiegende Mehrzahl der Mitgliedstaaten zu dem Schluss kommen, dass weitere
Schritte in Richtung einer Vertiefung rasch und zwingend notwendig seien, auch
wenn sie insbesondere von Großbritannien vehement abgelehnt wurden.
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Verhandlungen zum
Maastrichter Vertrag sehr schwierig |
Was die gesamte, übrigens sehr
interessante und spannende Vorgeschichte anbelangt, die dann schließlich
zur Eröffnung der beiden Regierungskonferenzen
zur Währungsunion und zur Politischen Union 1991 führte, und was den Verlauf
dieser Konferenzen selbst anbelangt, muss ich mich leider auf einige kurze
Bemerkungen beschränken.
Die Verhandlungen waren aufgrund der unterschiedlichen
Interessenlagen und der zum Teil gravierenden Divergenzen in den
Vorstellungen der Mitgliedstaaten zur Frage, ob und wie die EG weiterentwickelt
werden sollte, außerordentlich schwierig. Einige der zentralen Punkte,
insbesondere der anhaltende Widerstand Großbritanniens gegen jegliche
Ausdehnung der sozialpolitischen Komponente der Gemeinschaft und seine
Weigerung, sich an der geplanten Währungsunion zu beteiligen, mussten deshalb
auf dem Maastrichter Gipfel von den Staats- und Regierungschefs selbst behandelt
werden. Und selbst hier war eine Einigung nur mit zahlreichen Ausnahmeregelungen
und Zusatzprotokollen möglich.
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Probleme nach der
Ratifikation |
Die Schwierigkeiten mit dem
neuen Vertragswerk waren außerdem auch nach der Ratifikation
im Februar 1992 noch lange nicht überwunden. Der Maastrichter Vertrag wurde im
Juni 1992 bei dem in Dänemark notwendigen Referendum
mit einer hauchdünnen Mehrheit von 50,7 zu 49,3 Prozent abgelehnt, womit das
gesamte Vorhaben wieder in Frage gestellt war, da einer Vertragsänderung alle
Mitgliedstaaten zustimmen müssen. Erst nach weiteren Verhandlungen und
Konzessionen an Dänemark, unter anderem in Form einer Opting-out-Klausel
für die Währungsunion, brachte eine weitere Abstimmung im Mai 1993 dann den
gewünschten Erfolg (56,8 zu 43,2 Prozent).
Probleme mit der erforderlichen
Zustimmung gab es aber auch in anderen Mitgliedstaaten. Zu denken ist hier etwa an den
überaus knappen Ausgang eines Referendums in Frankreich (51,05 zu 48,95
Prozent dafür) oder die Klagen gegen den Vertrag in Deutschland, die vom
deutschen Bundesverfassungsgericht erst im Oktober 1993 abgewiesen wurden. Das
alles führte dazu, dass der Unionsvertrag mit erheblicher Verspätung
erst zum 1. November 1993 in Kraft treten konnte.
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Neuerungen des Maastrichter Vertrags |
So weit zu den Determinanten
und zur Vorgeschichte des Maastrichter Vertrags. Lassen Sie mich nun seine wesentlichen Inhalte
zusammenfassen. Zunächst einmal ist festzustellen, dass eine neue Organisation,
die Europäische Union, eingerichtet wurde, die — wie das Schaubild zeigt —
drei Säulen unter dem einen, gemeinsamen Dach der Union umfasst.
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Union mit drei Säulen |
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| Die EG-Säule, also die auf
den Pariser Vertrag (EGKS),
die Römischen Verträge sowie die EEA gestützte Zusammenarbeit, die
allerdings jetzt durch den Maastrichter Vertrag einige wichtige
Ergänzungen und Veränderungen erfährt. |
| Die Gemeinsame Außen- und
Sicherheitspolitik (GASP) als "zweite Säule", mit der die seit
Anfang der 70er Jahre bestehende zwischenstaatliche Kooperation im
Bereich der Außenpolitik (EPZ)
weiterentwickelt und auf eine vertragliche Grundlage gestellt wird.
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| Die Zusammenarbeit in den
Bereichen Justiz und Inneres als "dritte Säule". Auch sie
entsteht nicht völlig aus dem Nichts, sondern greift bereits
vorhandene, allerdings sehr rudimentäre Ansätze einer europäischen
Abstimmung in diesen Feldern auf. |
| Zusammengehalten wird die Union
durch ihre übergreifenden Zielsetzungen und ihre Gesamtstruktur, wie
sie in den allgemeinen Bestimmungen des Vertrags niedergelegt sind.
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Neuerungen in der ersten
Säule |
Innerhalb der EG-Säule
werden eine Vielzahl von Veränderungen im institutionellen Bereich und
hinsichtlich der einbezogenen Politikbereiche vorgenommen, die in der Summe eine
nachhaltige Supranationalisierung bringen. Einige Beispiele:
| Einführung eines neuen Entscheidungsverfahrens,
das echte Mitentscheidungsbefugnisse für das Europäische Parlament bringt;
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| mehr Entscheidungen mit qualifizierter
Mehrheit
im Rat; |
| Einrichtung eines Ausschusses
der Regionen; |
| Ausweitung der
Sanktionsmöglichkeiten für den Europäischen Gerichtshof für den Fall,
dass Mitgliedstaaten seine Entscheidungen missachten oder die Umsetzung von
Gemeinschaftsrecht nicht fristgerecht vollziehen; |
| Ausweitung der
Gemeinschaftsverantwortlichkeiten in den Bereichen, die mit der EEA
hinzugekommen waren, wie etwa Forschungs- und Technologiepolitik,
Umweltpolitik und Regionalpolitik; |
| Währungsunion! Die
Bestimmungen zur Währungsunion bilden ähnlich wie das Binnenmarktprogramm
bei der EEA das Herzstück des Maastrichter Vertrags; |
| neue Bereiche, in denen die
Gemeinschaft früher nicht oder ohne explizite Vertragsgrundlage tätig war,
werden einbezogen, zum Beispiel Verbraucherschutzpolitik, Ausbildung etc.;
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| eine völlig neuartige,
bislang einmalige Konstruktion für die Zusammenarbeit wurde für die
ebenfalls neu einbezogene Sozialpolitik gewählt. Nachdem sich
Großbritannien beharrlich geweigert hatte, einer auch nur minimalen
Ausweitung der Gemeinschaftskompetenzen in diesem Bereich zuzustimmen,
einigten sich die anderen Mitgliedstaaten im Rahmen eines besonderen
Protokolls, die von ihnen allen gewünschte und für notwendig erachtete
Ausdehnung und Vertiefung der Aktivitäten auf diesem Feld zu elft zu
realisieren! |
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zweite und dritte Säule: zwischenstaatlich |
Die Zusammenarbeit innerhalb der zweiten
und dritten Säule dagegen, mit der vor allem auch offensichtlichen
Berührungsflächen zur EG-Säule Rechnung getragen wurde, bleibt in ihrem
Charakter stark zwischenstaatlich. |
[Autor: Prof. Dr. Wolfgang
Schumann]
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