Europäische Union

Enorme Ausdehnung der Tätigkeitsfelder der EG

Dominanz zwischenstaatl. Kooperation in 2. und 3. Säule

Dieser stark ausgeprägten Supranationalisierung innerhalb der EG-Säule stehen aber eine Dominanz zwischenstaatlicher Kooperation in den anderen beiden Säulen sowie die Tatsache gegenüber, dass auf einzelnen Feldern nicht mehr alle Mitgliedstaaten an der Zusammenarbeit teilnehmen, wir es also mit abgestufter Integration zu tun haben. Dass vor diesem Hintergrund möglicherweise sehr bald Änderungen notwendig sein könnten, ahnten offensichtlich auch die Verfasser des Vertrags, nahmen sie doch in Artikel N, Absatz 2 die Bestimmung auf, dass im Jahr 1996 erneut eine Regierungskonferenz einberufen werden sollte, um bestimmte Regelungen des Vertrags zu prüfen.
 

Zwischenbilanz

Damit sind wir am Ende von Grundkurs 2, dem ersten Teil unserer Beschäftigung mit der EU-Geschichte, angekommen. Zeit für eine kurze Zwischenbilanz in Bezug auf die zentralen Leitfragen. Zur Erinnerung: Wir hatten uns vorgenommen, darauf zu achten, welche grundlegenden Fragen sich im Zusammenhang mit der Geschichte des Integrationsprozesses stellen, zu prüfen, ob offensichtliche Bestimmungsfaktoren dieses Prozesses — Hemmnisse aber auch Triebkräfte — erkennbar sind, und welche Schlussfolgerungen sich daraus hinsichtlich der Einschätzung der EU und ihrer weiteren Entwicklung ergeben.
 

Fragen

Warum Entwicklung von sektoral begrenzter zu umfassender Kooperation?

Eine dieser grundlegenden Fragen, die sich uns stellen, ja, die sich geradezu aufdrängt, ist ganz sicherlich, wie es — trotz aller zum Teil massiven Widerstände — zu einer derart beeindruckenden Entwicklung von sektoral begrenzter zu umfassender Kooperation kommen konnte. In der EGKS war nur ein Sektor vergemeinschaftet, Kohle und Stahl. In der EWG existierten ebenfalls zunächst nur wenige wirklich vergemeinschaftete Bereiche, wie insbesondere Zollunion und Gemeinsamer Markt, Außenhandels- und Agrarpolitik. Mit der EEA kam es dann zu einer erheblichen Ausdehnung der gemeinschaftlichen Tätigkeitsfelder (Umwelt-, Forschungs- und Technologiepolitik etc.). Seit dem Inkrafttreten des Unionsvertrags sind praktisch alle Felder in irgendeiner Form in die Zusammenarbeit einbezogen.

 

Warum unterschiedliche Ausgestaltung der Zusammenarbeit in verschiedenen Bereichen?

Diese Feststellung führt uns gleich zu einer zweiten Frage. Wieso eigentlich ist die Kooperation in diesen Bereichen so unterschiedlich ausgestaltet und organisiert worden. Da gibt es Bereiche, wie insbesondere die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und die Zusammenarbeit in der Justiz- und Innenpolitik, die von den Mitgliedstaaten bewusst von der EG abgetrennt wurden, in denen einstimmig entschieden wird und traditionelle Formen zwischenstaatlicher Zusammenarbeit dominieren. Und selbst innerhalb der EG-Säule sind zahlreiche Unterschiede zwischen Politikfeldern, beispielsweise in Bezug auf die geltenden Entscheidungsverfahren, zu beobachten (Einstimmigkeit versus qualifizierte Mehrheit oder geringe bis zentrale — beim Mitentscheidungsverfahren — Einflussmöglichkeiten für das Europäische Parlament).

Abstrakter gefasst: Auffällig und erklärungsbedürftig ist die Koexistenz supranationaler und zwischenstaatlicher Elemente: Denken Sie an den Luxemburger Kompromiss, der die Rolle der Mitgliedstaaten und des zwischenstaatlichen Elements stärkte, und die zeitgleiche Konstitutionalisierung der Verträge durch den EuGH, der zu einer Supranationalisierung führte. Oder denken Sie an die eben erwähnten drei Säulen im Unionsvertrag, die als exemplarisch für dieses Nebeneinander von supranationalen und intergouvernementalen Elementen gelten können.
 

Determinanten

Natürlich kann es im Rahmen einer Zwischenbilanz, bei der rund zehn Jahre an enorm dynamischer Entwicklung, mit der wir uns erst im anschließenden Grundkurs 3 beschäftigen werden, unberücksichtigt bleiben, nicht möglich sein, sich systematisch und abschließend zu Bestimmungsfaktoren des Integrationsprozesses zu äußern. Es sind aber bei unserem Durchgang durch rund vier Jahrzehnte Integrationsprozess doch Faktoren erkennbar geworden, die ganz offensichtlich mit dazu beitragen können, einige der vorab gestellten grundlegenden Fragen mit zu beantworten. Lassen Sie mich wenigstens beispielhaft auf zwei derartige Zusammenhänge verweisen.
 

Spill-over

Wir hatten uns ja gefragt, warum es zu dieser enormen Ausdehnung der Zusammenarbeit auf immer mehr Bereiche gekommen ist. Und hier scheint doch unter anderem die Tatsache eine wichtige Rolle gespielt zu haben, dass die Kooperation in einem Politikfeld funktionale Zwänge schafft, auch andere Politikfelder in diese Kooperation einzubeziehen. Dieses in der Integrationsforschung häufig als Spill-over bezeichnete Phänomen hat sich etwa besonders deutlich beim Binnenmarktprogramm gezeigt, das von der Sache her massive Konsequenzen für die Währungspolitik oder die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres hatte. Genau so hat übrigens auch die Kommission immer wieder argumentiert und die Mitgliedstaaten davon überzeugen können, das ambitiöse Projekt einer Währungsunion auf den Weg zu bringen.
 

Unterschiedliche Vorstellungen zur Ausgestaltung der Zusammenarbeit

Ein zweites Beispiel bildet die Frage nach der eigentümlichen und effektivem Handeln offensichtlich abträglichen Koexistenz supranationaler und intergouvernementaler Elemente etwa in den Außenbeziehungen, wo die Außenhandelspolitik in der Kompetenz der Gemeinschaft liegt, also supranational organisiert ist, wohingegen traditionelle Außen- und Sicherheitspolitik im Rahmen der intergouvernementalen zweiten Säule abgewickelt wird. Könnte hier möglicherweise ein Faktor von Bedeutung sein, dem wir immer wieder begegnet sind, insbesondere im Zusammenhang mit den Verhandlungen zu Vertragsveränderungen, nämlich die unterschiedlichen Vorstellungen der Mitgliedstaaten zur Ausgestaltung der Zusammenarbeit im Grundsätzlichen — denken Sie etwa an Länder wie Großbritannien oder Dänemark auf der einen, Italien und Deutschland auf der anderen Seite — und in zahlreichen Politikfeldern und Einzelfragen? Dann nämlich würde in der Tat auf funktionale Zwänge, über die wir eben gesprochen hatten, nur jeweils auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner reagiert werden können und sich über die Zeit fast zwangsläufig ein derart vielfältiges Muster an Kooperationsformen und Entscheidungsmodi ergeben, wie wir es nach dem Maastrichter Vertrag für die neu eingerichtete Europäische Union festgestellt haben. Und es spricht einiges dafür, dass es sich bei diesem Prozess in der Tat um ein charakteristisches Entwicklungsmuster des Integrationsprozesses handeln könnte.
 

Zusammenfassung Grundkurs 2

So weit diese kurze, zwangsläufig exemplarische und streiflichtartige Zwischenbilanz, die aber doch gezeigt haben dürfte, wie interessant und potenziell ertragreich eine analytisch angeleitete Auseinandersetzung mit der Entwicklung des Integrationsprozesses sein kann. Sie soll, neben der Vermittlung der notwendigen Informationen, auch im Mittelpunkt des nächsten Grundkurses (3) stehen, in dem wir uns den Zeitraum von 1993 bis 2005, also die Entwicklungen nach dem Inkrafttreten des Maastrichter Vertrags, näher ansehen wollen. Abschließend aber zunächst noch einmal eine zusammenfassende Übersicht unserer bisherigen Erkenntnisse.