|
 |
|
|
|
Das Web 2.0 ist
zentral für alle,
die mit Lehren
und Lernen zu tun
haben. Das neue
Lehrer-Paket von
Agora vermittelt
die wichtigsten
Kompetenzen
...mehr
|
| |
Grundkurs 3: Wie hat sich die EU
entwickelt?
Etappe 4: Von der EEA bis
zur Gründung der Europäischen Union
|
nach nur 5 Jahren erneute Vertragsrevision? |
Die vierte Etappe der
EU-Geschichte umfasst den Zeitraum von der Einheitlichen Europäischen Akte
(EEA), Mitte 1987, bis zum
Inkrafttreten des Vertrags über die Europäische Union Ende 1993. Bemerkenswert
daran ist zunächst, dass von einer grundlegenden Vertragsrevision zur anderen
nur rund fünf Jahre verstrichen, also lediglich ein Viertel der Zeit von den
Römischen Verträgen bis zur EEA! Von daher stellt sich als erstes natürlich
die Frage, worauf dies zurückzuführen ist. Hier sind mehrere Faktoren zu
nennen, wobei gemeinschaftsinterne und externe Determinanten
unterschieden werden können. |
|
interne Anstöße |
Die gemeinschaftsinternen
Einflussfaktoren hängen in erster Linie mit der Eigendynamik
zusammen, die der Integrationsprozess durch das Binnenmarktprojekt und die EEA
gewonnen hatte. So hatte der Binnenmarkt weitreichende Berührungsflächen unter
anderem mit der Währungspolitik, der Einwanderungs- und Asylpolitik, der
Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität und der Sozialpolitik (Stichwort "Sozialdumping"). Diese Berührungsflächen ließen vielen
Akteuren ein Mehr an gemeinschaftlicher Politik in den genannten Feldern als
unabdingbar erscheinen.
Außerdem rief der mit der EEA enorm angewachsene gemeinschaftliche
Besitzstand das "Demokratiedefizit"
der EG immer schmerzlicher in Erinnerung. Nicht zuletzt ließ die deutsche
Wiedervereinigung einigen Mitgliedstaaten eine noch engere Einbindung des
größer und handlungsfähiger gewordenen Deutschlands angeraten erscheinen.
|
|
externe Anstöße |
Was die externen
Herausforderungen angeht, die eine Vertiefung
der Integration, und das heißt nicht zuletzt auch eine erneute
Vertragsrevision, schon bald nach der EEA nahelegten, können wir uns auf
einige Stichworte beschränken:
 |
Die zunehmende Unsicherheit in
den internationalen und gesamteuropäischen Beziehungen durch die
gravierenden Umwälzungen in den ehemals sozialistischen Ländern;
|
|
die Perspektive eines
Beitritts zumindest einiger dieser Länder, der ohne eine vorherige
durchgreifende Revision insbesondere der gemeinschaftsinternen
Entscheidungsverfahren nicht möglich schien, ohne die Handlungsfähigkeit
der EG nachhaltig zu beeinträchtigen; |
|
die ökonomische
Globalisierung, die wirtschafts- und sozialpolitische Maßnahmen im Rahmen
des Nationalstaats zunehmend ineffektiv werden ließ. |
Diese
Faktoren zusammengenommen ließen Kommission und Europäisches
Parlament sowie die überwiegende Mehrzahl der Mitgliedstaaten zu dem
Schluss kommen, dass weitere Schritte in Richtung einer Vertiefung
rasch und zwingend notwendig seien, auch wenn sie insbesondere von
Großbritannien vehement abgelehnt wurden. |
|
schwierige Verhandlungen |
Was die gesamte, übrigens sehr
interessante und spannende Vorgeschichte anbelangt, die dann schließlich
zur Eröffnung der beiden Regierungskonferenzen
zur Währungsunion und zur Politischen Union 1991 führte, und was den Verlauf
dieser Konferenzen selbst anbelangt, müssen wir uns leider auf einige kurze
Bemerkungen beschränken.
Die Verhandlungen waren aufgrund der unterschiedlichen
Interessenlagen und der zum Teil gravierenden Divergenzen in den
Vorstellungen der Mitgliedstaaten zur Frage, ob und wie die EG weiterentwickelt
werden sollte, außerordentlich schwierig. Einige der zentralen Punkte,
insbesondere der anhaltende Widerstand Großbritanniens gegen jegliche
Ausdehnung der sozialpolitischen Komponente der Gemeinschaft und seine
Weigerung, sich an der geplanten Währungsunion zu beteiligen, mussten deshalb
auf dem Maastrichter Gipfel von den Staats- und Regierungschefs selbst behandelt
werden. Und selbst hier war eine Einigung nur mit zahlreichen Ausnahmeregelungen
und Zusatzprotokollen möglich. |
|
Probleme nach der
Ratifikation |
Die Schwierigkeiten mit dem
neuen Vertragswerk waren außerdem auch nach der Ratifikation
im Februar 1992 noch lange nicht überwunden. Der Maastrichter Vertrag wurde im
Juni 1992 bei dem in Dänemark notwendigen Referendum
mit einer hauchdünnen Mehrheit von 50,7 zu 49,3 Prozent abgelehnt, womit das
gesamte Vorhaben wieder in Frage gestellt war, da einer Vertragsänderung alle
Mitgliedstaaten zustimmen müssen. Erst nach weiteren Verhandlungen und
Konzessionen an Dänemark, unter anderem in Form einer Opting-out-Klausel
für die Währungsunion, brachte eine weitere Abstimmung im Mai 1993 dann den
gewünschten Erfolg (56,8 zu 43,2 Prozent).
Probleme mit der erforderlichen
Zustimmung gab es aber auch in anderen Mitgliedstaaten. Zu denken ist hier etwa an den
überaus knappen Ausgang eines Referendums in Frankreich (51,05 zu 48,95
Prozent dafür) oder die Klagen gegen den Vertrag in Deutschland, die vom
deutschen Bundesverfassungsgericht erst im Oktober 1993 abgewiesen wurden. Das
alles führte dazu, dass der Unionsvertrag mit erheblicher Verspätung
erst zum 1. November 1993 in Kraft treten konnte.
|
|
Neuerungen des Maastrichter Vertrags
Union mit drei Säulen |
So weit zu den Determinanten
und zur Vorgeschichte des Maastrichter Vertrags. Kommen wir nun zu den wesentlichen Inhalten. Zunächst einmal ist festzustellen, dass eine neue Organisation,
die Europäische Union, eingerichtet wurde, die — wie das Schaubild zeigt —
drei Säulen unter dem einen, gemeinsamen Dach der Union umfasst.
|
|
|
|
Die EG-Säule, also die auf
den Pariser Vertrag (EGKS),
die Römischen Verträge (EWG, EAG) sowie die EEA gestützte Zusammenarbeit, die
allerdings jetzt durch den Maastrichter Vertrag einige wichtige
Ergänzungen und Veränderungen erfährt. |
|
Die Gemeinsame Außen- und
Sicherheitspolitik (GASP) als "zweite Säule", mit der die seit
Anfang der 70er Jahre bestehende zwischenstaatliche Kooperation im
Bereich der Außenpolitik (EPZ)
weiterentwickelt und auf eine vertragliche Grundlage gestellt wird.
|
|
Die Zusammenarbeit in den
Bereichen Justiz und Inneres als "dritte Säule". Auch sie
entsteht nicht völlig aus dem Nichts, sondern greift bereits
vorhandene, allerdings sehr rudimentäre Ansätze einer europäischen
Abstimmung in diesen Feldern auf. |
|
Zusammengehalten wird die Union
durch ihre übergreifenden Zielsetzungen und ihre Gesamtstruktur, wie
sie in den allgemeinen Bestimmungen des Vertrags niedergelegt sind.
|
|
|
Neuerungen in der ersten
Säule
Währungsunion |
Innerhalb der EG-Säule
werden eine Vielzahl von Veränderungen im institutionellen Bereich und
hinsichtlich der einbezogenen Politikbereiche vorgenommen, die in der Summe eine
nachhaltige Supranationalisierung bringen. Einige Beispiele:
|
Einführung eines neuen Entscheidungsverfahrens,
das echte Mitentscheidungsbefugnisse für das Europäische Parlament bringt;
|
|
mehr Entscheidungen mit qualifizierter
Mehrheit
im Rat; |
|
Einrichtung eines Ausschusses
der Regionen; |
|
Ausweitung der
Sanktionsmöglichkeiten für den Europäischen Gerichtshof für den Fall,
dass Mitgliedstaaten seine Entscheidungen missachten oder die Umsetzung von
Gemeinschaftsrecht nicht fristgerecht vollziehen; |
|
Ausweitung der
Gemeinschaftsverantwortlichkeiten in den Bereichen, die mit der EEA
hinzugekommen waren, wie etwa Forschungs- und Technologiepolitik,
Umweltpolitik und Regionalpolitik; |
|
Währungsunion! Die
Bestimmungen zur Währungsunion bilden ähnlich wie das Binnenmarktprogramm
bei der EEA das Herzstück des Maastrichter Vertrags; |
|
neue Bereiche, in denen die
Gemeinschaft früher nicht oder ohne explizite Vertragsgrundlage tätig war,
werden einbezogen, zum Beispiel Verbraucherschutzpolitik, Ausbildung etc.;
|
|
eine neuartige Konstruktion für die Zusammenarbeit wurde für die
ebenfalls neu einbezogene Sozialpolitik gewählt. Nachdem sich
Großbritannien beharrlich geweigert hatte, einer auch nur minimalen
Ausweitung der Gemeinschaftskompetenzen in diesem Bereich zuzustimmen,
einigten sich die anderen Mitgliedstaaten im Rahmen eines besonderen
Protokolls, die von ihnen allen gewünschte und für notwendig erachtete
Ausdehnung und Vertiefung der Aktivitäten auf diesem Feld zu elft zu
realisieren! |
Die Zusammenarbeit innerhalb der zweiten
und dritten Säule dagegen, mit der vor allem auch offensichtlichen
Berührungsflächen zur EG-Säule Rechnung getragen wurde, bleibt in ihrem
Charakter zwischenstaatlich. |
Zwischenbilanz: Bestimmungsfaktoren
und Entwicklungsmuster EU-Entwicklung
|
Ausdehnung der
Tätigkeitsfelder der EG |
Zusammenfassend ergibt sich nach
Betrachtung der ersten vier Etappen ein sehr uneinheitliches, ja verwirrendes
Bild: So ist auf der einen Seite eine enorme Ausdehnung der
Tätigkeitsfelder der EG festzustellen. Es gibt, wie das
Schaubild zeigt, kaum noch einen Bereich, in dem diese nicht in irgendeiner Form
tätig wäre. Mit der Währungsunion wird ein Vorhaben in Angriff
genommen, das tief — in einem Ausmaß wie nie zuvor — in die Kernsubstanz
nationaler Souveränität eingreift.
|
|
zwischenstaatl.
Kooperation in 2. und 3. Säule |
Dieser stark ausgeprägten Supranationalisierung innerhalb der
EG-Säule stehen aber eine Dominanz zwischenstaatlicher Kooperation in den
anderen beiden Säulen sowie die Tatsache gegenüber, dass auf einzelnen
Feldern nicht mehr alle Mitgliedstaaten an der Zusammenarbeit teilnehmen, wir es
also mit abgestufter
Integration zu tun haben. Dass vor diesem Hintergrund möglicherweise sehr
bald Änderungen notwendig sein könnten, ahnten offensichtlich auch die
Verfasser des Vertrags, nahmen sie doch in Artikel N, Absatz 2 die Bestimmung
auf, dass im Jahr 1996 erneut eine Regierungskonferenz
einberufen werden sollte, um bestimmte Regelungen des Vertrags zu prüfen.
|
|
Fragen |
Was bedeutet das in Bezug auf unsere
Leitfragen? Zur Erinnerung: Wir hatten uns vorgenommen, darauf zu achten, welche
grundlegenden Fragen sich im Zusammenhang mit der Geschichte des
Integrationsprozesses stellen, zu prüfen, ob offensichtliche
Bestimmungsfaktoren dieses Prozesses — Hemmnisse aber auch Triebkräfte —
erkennbar sind, und welche Schlussfolgerungen sich daraus hinsichtlich der
Einschätzung der EU und ihrer weiteren Entwicklung ergeben.
|
|
immer mehr Politikfelder? |
Eine dieser grundlegenden
Fragen, die sich uns stellen, ja, die sich geradezu aufdrängt, ist ganz
sicherlich, wie es — trotz aller zum Teil massiven Widerstände — zu einer derart beeindruckenden Entwicklung
von sektoral begrenzter zu umfassender Kooperation kommen konnte. In der
EGKS war nur ein Sektor vergemeinschaftet,
Kohle und Stahl. In der EWG existierten ebenfalls zunächst nur wenige wirklich vergemeinschaftete Bereiche, insbesondere Zollunion
und Gemeinsamer Markt, Außenhandels- und Agrarpolitik. Mit der EEA
kam es dann zu einer erheblichen Ausdehnung der gemeinschaftlichen
Tätigkeitsfelder (Umwelt-, Forschungs- und Technologiepolitik etc.). Seit dem
Inkrafttreten des Unionsvertrags sind praktisch alle Felder in irgendeiner Form
in die Zusammenarbeit einbezogen.
|
|
große Unterschiede zwischen Politikfeldern? |
Diese Feststellung führt uns
gleich zu einer zweiten Frage. Wieso eigentlich ist die Kooperation
in diesen Bereichen so unterschiedlich ausgestaltet und organisiert
worden. Da gibt es Bereiche, wie insbesondere die Gemeinsame Außen- und
Sicherheitspolitik (GASP) und die Zusammenarbeit in der Justiz- und
Innenpolitik, die von den Mitgliedstaaten bewusst von der EG abgetrennt wurden,
in denen einstimmig entschieden wird und traditionelle Formen
zwischenstaatlicher Zusammenarbeit dominieren. Und selbst innerhalb der
EG-Säule sind zahlreiche Unterschiede zwischen Politikfeldern, beispielsweise
in Bezug auf die geltenden Entscheidungsverfahren, zu beobachten (Einstimmigkeit versus qualifizierte Mehrheit oder geringe bis zentrale — beim Mitentscheidungsverfahren
— Einflussmöglichkeiten für das Europäische Parlament).
Abstrakter gefasst: Auffällig und
erklärungsbedürftig ist die Koexistenz supranationaler und
intergouvernementaler Elemente: Denken Sie an den Luxemburger
Kompromiss, der die Rolle der Mitgliedstaaten und des zwischenstaatlichen
Elements stärkte, und die zeitgleiche Konstitutionalisierung der Verträge
durch den EuGH,
der zu einer Supranationalisierung führte. Oder denken Sie an die eben
erwähnten drei Säulen im Unionsvertrag, die als exemplarisch für dieses
Nebeneinander von supranationalen und intergouvernementalen
Elementen gelten können.
|
|
Determinanten |
Natürlich ist es im Rahmen einer
Zwischenbilanz nicht möglich, sich systematisch und
abschließend zu Bestimmungsfaktoren des Integrationsprozesses zu
äußern. Es sind aber bei unserem Durchgang durch rund vier Jahrzehnte
EU-Entwicklung doch Faktoren erkennbar geworden, die mit dazu
beitragen können, einige der vorab gestellten Fragen zu
beantworten. Lassen Sie uns beispielhaft auf zwei derartige
Zusammenhänge verweisen.
|
|
Spill-over |
Wir hatten uns ja gefragt, warum
es zu dieser enormen Ausdehnung der Zusammenarbeit auf immer mehr Bereiche
gekommen ist. Und hier scheint doch unter anderem die Tatsache eine wichtige
Rolle gespielt zu haben, dass die Kooperation in einem Politikfeld funktionale
Zwänge schafft, auch andere Politikfelder in diese Kooperation
einzubeziehen. Dieses in der Integrationsforschung häufig als Spill-over
bezeichnete Phänomen hat sich besonders deutlich beim Binnenmarktprogramm
gezeigt, das von der Sache her massive Konsequenzen für die Währungspolitik
oder die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres hatte. Genau so hat
übrigens auch die Kommission immer wieder argumentiert und die Mitgliedstaaten
davon überzeugen können, das ambitiöse Projekt einer Währungsunion auf den
Weg zu bringen.
|
|
unterschiedliche
Vorstellungen zur Ausgestaltung der Zusammenarbeit |
Ein zweites Beispiel bildet die
Frage nach der eigentümlichen und effektivem Handeln
abträglichen Koexistenz supranationaler und intergouvernementaler Elemente etwa
in den Außenbeziehungen, wo die Außenhandelspolitik in der Kompetenz der EG liegt, also supranational organisiert ist, wohingegen traditionelle
Außen- und Sicherheitspolitik im Rahmen der intergouvernementalen zweiten
Säule abgewickelt wird.
Könnte hier möglicherweise ein Faktor von Bedeutung
sein, dem wir immer wieder begegnet sind, insbesondere im Zusammenhang mit den
Verhandlungen zu Vertragsveränderungen, nämlich die unterschiedlichen
Vorstellungen der Mitgliedstaaten zur Ausgestaltung der Zusammenarbeit im
Grundsätzlichen — denken Sie etwa an Länder wie Großbritannien oder
Dänemark auf der einen, Italien und Deutschland auf der anderen Seite — sowie
in zahlreichen Politikfeldern und Einzelfragen? Dann nämlich würde in der Tat
auf funktionale Zwänge, über die wir eben gesprochen hatten, nur jeweils auf
dem kleinsten gemeinsamen Nenner reagiert werden können und sich über die Zeit
fast zwangsläufig ein derart vielfältiges Muster an Kooperationsformen und
Entscheidungsmodi ergeben, wie wir es nach dem Maastrichter
Vertrag für die neu eingerichtete Europäische Union festgestellt haben.
Und es spricht einiges dafür, dass es sich bei diesem Prozess in der Tat um ein
charakteristisches Entwicklungsmuster des Integrationsprozesses handeln könnte.
|
|
Fazit |
So weit diese kurze, zwangsläufig
exemplarische und streiflichtartige Zwischenbilanz, die aber doch gezeigt
haben dürfte, wie interessant und potenziell ertragreich eine analytisch
angeleitete Auseinandersetzung mit der Entwicklung des Integrationsprozesses sein
kann. Abschließend noch
einmal eine zusammenfassende Übersicht unserer bisherigen Erkenntnisse.
|
|
|
[Autoren: Dr. Ragnar Müller / Prof. Dr. Wolfgang
Schumann]
[Seitenanfang]
|
