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Europäische Union

Reflexionsphase

Nach den ablehnenden Referenden in den beiden Gründungsmitgliedern Frankreich und Niederlande war der Integrationsprozess in der Krise. Man sprach beschönigend von einer Reflexionsphase, von einer Pause. In Wirklichkeit wusste niemand, wie es weitergehen sollte. Das Zusammenspiel von Erweiterung und Vertiefung war ins Stocken geraten. 2004 waren 10 neue Staaten beigetreten, was schon für sich genommen eine gewaltige Herausforderung für die EU war. Nun auch noch das Scheitern der Vertiefung, die diese Erweiterung eigentlich erst ermöglicht hätte!

Konfliktlinien

Die Krise war da, ohne dass die neuen Mitgliedstaaten auch nur die Chance gehabt hätten, sich in die EU einzuarbeiten, Mechanismen und Abläufe kennenzulernen, sich zu akklimatisieren. Diese fehlenden Lernprozesse waren ein Grund für die Hilflosigkeit. Es zeigten sich aber auch grundlegende Konfliktlinien, die bedeutsame Einflussfaktoren für die weitere Entwicklung bildeten. Allein die viel größer gewordene Anzahl und Heterogenität der Mitgliedstaaten stellten ein großes Problem dar. Eine kurze Analyse zeigt, dass fünf zentrale Konfliktlinien bestehen beziehungsweise neu hinzugekommen sind und sich nach der Erweiterung zum Teil noch gravierend verschärft haben.

reich vs. arm

Da ist zum ersten die Konfliktlinie zwischen reichen und armen Ländern. Diese Trennungslinie ist nicht neu, sondern war schon seit Mitte der 80er Jahre ein wichtiger Faktor. Die Konflikte verliefen dabei zwischen wohlhabenden Mitgliedstaaten, wie beispielsweise Deutschland, und strukturschwachen ärmeren Ländern, wie Griechenland, Portugal oder Spanien, die von den Struktur– und Kohäsionsfonds der EU profitieren.

Sie ist aber mit der Erweiterung noch sehr viel gravierender geworden. So haben die 2004 hinzugekommenen Staaten zusammen im Durchschnitt ein Bruttosozialprodukt pro Kopf der Bevölkerung aufzuweisen, das kaum die Hälfte des Durchschnitts der EU-15 ausmacht! Hinzu kommt ein hohes Maß an Unterschieden im Vergleich der neuen Mitgliedstaaten untereinander.

Insgesamt gesehen muss man deswegen die EU-25 in drei Staatengruppen einteilen: einer Spitzengruppe, zu der die Mehrheit der EU-15 gehört, einer mittleren Gruppe mit den ärmsten Ländern der EU-15 (Griechenland, Portugal, Spanien) und den wohlhabendsten Beitrittsstaaten (Zypern, Slowenien, Malta, Tschechien, Ungarn) und schließlich der dritten Gruppe der ärmsten, zu denen unter anderem Polen und die drei baltischen Staaten zu zählen sind.

Hier sind nicht nur Konflikte zwischen Gruppe 1 auf der einen, den Gruppen 2 und 3 auf der anderen Seite zu erwarten. Vielmehr ist auch mit heftigen Auseinandersetzungen zwischen Gruppe 2 und 3 zu rechnen, wenn es etwa darum geht, die Mechanismen und Kriterien für die Zuteilung von Finanzhilfen festzulegen.

groß vs. klein

Die Konfliktlinie "große versus kleine Staaten" kommt insbesondere bei institutionellen Themen zum Tragen. Sie rührt von der ständig wachsenden Zahl an kleinen Ländern her, die ein bereits auf die überproportionale Berücksichtigung der kleinen Staaten ausgerichtetes Entscheidungssystem immer weiter aus dem Gleichgewicht gebracht hat.

Grundsätzlich lässt sich sagen, dass sich die kleinen Staaten darum bemüht haben, unbedingt einen ständigen Sitz in der Kommission zu bewahren und der Kommission eine zentrale Rolle im Entscheidungsprozess zukommen zu lassen. Die großen ihrerseits haben sich für ein größeres Stimmengewicht im Rat und eine stärkere Konzentration exekutiver Befugnisse auf den Europäischen Rat stark gemacht.

Auch diese Trennungslinie ist nun durch die Erweiterung gleichermaßen verstärkt wie verkompliziert worden. Mit Ausnahme von Polen handelt es sich nämlich bei den zehn neuen Mitgliedstaaten um kleine oder sogar kleinste Länder! Die Auswirkungen haben sich bereits während der Diskussionen über die Verfassung gezeigt, bei denen sich die neuen Mitgliedstaaten in institutionellen Fragen in den meisten Fällen auf die Seite der kleinen (EU-15) Staaten schlugen. Das wird mit Sicherheit nicht dazu beitragen, die Handlungsfähigkeit der EU zu erhöhen, dürfte aber andererseits das Interesse größerer Mitgliedstaaten an einer engeren Zusammenarbeit in kleinerem Kreis, wie auch schon zu beobachten war, vergrößern.

supranational vs.  zwischenstaatlich

Die Auseinandersetzungen zwischen denjenigen Staaten, die eine stärker supranationale, in Richtung Bundesstaat weisende Zusammenarbeit in der EU anstreben, und denjenigen, deren Vorstellungen in Richtung möglichst weitgehender Bewahrung nationaler Souveränität und von daher eher zwischenstaatlicher Kooperation weisen, sind so alt wie der Integrationsprozess selbst.

Nachdem bereits vorhergehende Beitrittsrunden, wie beispielsweise die von 1973 (Vereinigtes Königreich und Dänemark) oder 1995 (Schweden), die Zahl der Befürworter einer weniger weitgehenden Zusammenarbeit hat anwachsen lassen, wird dieser Trend durch die Erweiterung von 2004 noch deutlich verstärkt. Denn viele der neuen Mitgliedstaaten sind stark auf ihre nationale Souveränität bedacht, was im übrigen angesichts ihrer Geschichte kaum überraschen kann. Das Verhalten Polens in den Diskussionen und Abstimmungen über die Verfassung der EU illustriert dies mit großem Nachdruck.

"Europäer" vs. "Atlantiker"

Auch beim Konflikt "Europäer versus Atlantiker" handelt es sich um eine Konfliktlinie, die so alt ist wie die EG selbst. Sie verläuft zwischen denjenigen, die der Auffassung sind, die EU müsse eine eigenständige, von den USA unabhängige Außen– und Verteidigungspolitik aufbauen, und Staaten - wie etwa ganz ausgeprägt Großbritannien -, die eine enge Zusammenarbeit mit den USA und den von ihr dominierten Institutionen (NATO) für unverzichtbar halten.

Dass und in welcher Form die Erweiterung hier Auswirkungen haben wird, hat der Irakkrieg, in dem sich die meisten mittel– und osteuropäischen Länder auf die Seite der USA geschlagen haben und nicht für den Anti-Kriegskurs Deutschlands, Frankreichs und anderer EU-Staaten zu gewinnen waren, in aller Deutlichkeit gezeigt.

neue vs. alte Mitgliedstaaten

Offensichtlich und in ihrer Bedeutung nicht zu unterschätzen ist schließlich die Trennungslinie zwischen alten und neuen Mitgliedstaaten. Sie trennt diejenigen, die bereits mit den besonderen Institutionen, „Spielregeln“ und den Kompromissfindungsprozessen à la EU vertraut sind, von Ländern, die diese noch lernen und gleichsam internalisieren müssen. Als Beispiel mag auch hier wieder das Verhalten Polens bei der ersten Abstimmung über den Verfassungsentwurf im Jahr 2003 dienen.

geringer Handlungsspielraum

Zu diesen Konfliktlinien zwischen den Mitgliedstaaten kommt als weiterer Faktor der neu hinzugekommene Einfluss der Bevölkerungen der Mitgliedstaaten, der die ohnehin geringen Spielräume der verhandelnden Regierungen noch weiter einschränkt. Es könnte einem in der Tat Angst und Bange werden hinsichtlich der weiteren Entwicklung der EU. Allerdings ist diese Bestandsaufnahme nicht vollständig und bedarf der Ergänzung. Es gibt nämlich, wie Sie aus unserem historischen Überblick wissen, auch Faktoren, die in Richtung gemeinschaftliche Lösungen wirken.

Faktoren, die zur Vergemeinschaftung drängen

Da sind einmal vielfältige externe Herausforderungen, die von der Union gemeinsame Antworten verlangen (Stichworte: Globalisierung, Migration etc.). Solchen Problemdruck von außen hatten wir ja im Lauf der EU-Entwicklung immer wieder beobachten können. Da sind zum zweiten das vorhandene und gültige Regelwerk, das auf mittlerweile rund 80.000 Seiten Gesetzestexte angewachsen ist, die daraus resultierenden bestehenden Zusammenhänge zwischen Bereichen und die daraus erwachsenden funktionalen Zwänge, die ebenfalls in Richtung gemeinsame Lösung drängen.

supranationale Institutionen

Und da gibt es schließlich drittens eben nicht nur die Mitgliedstaaten und deren Vertretung im Unionsgefüge: den Rat und den Europäischen Rat. Vielmehr gilt es auch die supranationalen Institutionen zu beachten, die – auch dies eine Erkenntnis aus unserem Durchgang durch die Entwicklung des Integrationsprozesses – diese externen Herausforderungen und funktionalen Zwänge immer wieder geschickt genutzt haben, um supranationale Lösungen durchzusetzen und die EU weiterzuentwickeln.

abgestufte Integration?

Allerdings ist die Wahrscheinlichkeit, dass dies gemeinsam mit allen Mitgliedstaaten gelingt, deutlich geringer geworden. Wahrscheinlicher scheinen flexible Lösungen, an denen sich nicht alle im vollen Umfang beteiligen, wie wir das ja schon mit dem Schengen-Regime oder der Währungsunion kennengelernt haben. Außerdem dürften in den Fällen, in denen Einstimmigkeit erforderlich ist – beispielsweise bei Beitrittsanliegen weiterer Länder – die Reaktionen weitaus zurückhaltender ausfallen als bisher. Das erschwert die Gespräche mit der Türkei und den Balkanstaaten zusätzlich.
 

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