Europäische Union

EU als Mehrebenensystem

Probleme der Bestimmung der nationalen Ebene

Allerdings ist die Analyse der nationalen Ebene mit ganz besonderen Schwierigkeiten verbunden, und zwar erstens deswegen, weil es schwer fällt, präzise zu definieren, was denn eigentlich die "nationale Ebene" umfasst, welche Strukturen, Akteure und weitere Bestimmungsfaktoren von Unionspolitik der Mitgliedstaaten hier einbezogen werden müssen. Wir wollen und müssen ja schließlich nicht jeweils das gesamte politische System jedes einzelnen der 25 Mitgliedstaaten untersuchen, sondern nur die Elemente, die an Entscheidungen der EU und an der Durchführung von Unionspolitik beteiligt sind.

Zweitens deswegen, weil es darüber hinaus ja auch notwendig ist, diese Faktoren sinnvoll zu systematisieren, damit schließlich drittens auch die wesentlichen diesbezüglichen Unterschiede zwischen den einzelnen Ländern erkennbar und erfassbar werden.
 

Bestimmungsfaktoren der EU-Politik der Mitgliedstaaten (nationale Ebene) im Überblick



relativ stabile und relativ veränderbare Faktoren

Einen Versuch, dieses Problem einigermaßen befriedigend zu lösen, zeigt das nachfolgende Schaubild. Um die Bestimmungsfaktoren systematisch zu erfassen, wurde zunächst eine Trennung vorgenommen zwischen relativ stabilen, das heißt kaum oder nur in einer sehr langfristigen Perspektive veränderbaren Faktoren einerseits und solchen, die kurzfristiger einem Wandel unterworfen sind, andererseits. Der analytische Sinn einer derartigen Einteilung leuchtet meines Erachtens ohne weiteres ein. Wozu jedoch das zweite Einteilungskriterium, länder- und politikbereichsspezifisch?


 

politikbereichs-und  länderspezifische Faktoren

Denken Sie erstens an unsere Erkenntnisse zur supranationalen Ebene, wo wir ja festgestellt haben, dass ein hohes Maß an funktionaler Differenzierung vorhanden ist, also die Politikfelddimension in der EG enorme Bedeutung besitzt. Denken Sie zweitens an die beträchtlichen Unterschiede, die sich in einzelnen Mitgliedstaaten zwischen verschiedenen Bereichen beobachten lassen. So können etwa die Akteursbeziehungen in der Agrarpolitik völlig anders aussehen als in der Umweltpolitik. Außerdem finden Sie bei der Agrarpolitik in der Regel eine ganz andere "Ideologie" vor, wenn — ungeachtet einer ansonsten insgesamt marktwirtschaftlich ausgerichteten Politik — massive Interventionen des Staates akzeptiert und praktiziert werden.
 

analytischer Hintergrund der Einteilung

Was bedeutet das übertragen auf die Union? Es heißt, dass selbst wenn länderspezifische Faktoren sich sehr stark unterscheiden, doch in einzelnen Feldern ein höheres Maß an Übereinstimmung vorhanden sein kann, das die Kooperation erleichtern oder überhaupt erst möglich machen kann. Ein Beispiel für ein hohes Maß an politikfeldspezifischer Übereinstimmung — im Sinne der Akzeptanz für massive Eingriffe des Staates in die Landwirtschaft — finden Sie etwa in der Gemeinsamen Agrarpolitik, die nicht zuletzt deswegen schon von Beginn an in die Zusammenarbeit einbezogen war und einen stark supranationalen Charakter aufweist. Ein gutes Beispiel für ein relativ hohes Maß an politikfeldspezifischen Unterschieden stellt die Sozialpolitik dar; hier hat die Kooperation erst Ende der 80er Jahre richtig eingesetzt und weist einen nach wie vor deutlich zwischenstaatlich geprägten Charakter auf.
 

relativ stabile länderspezifische Faktoren

unterschiedliche Grundeinstellungen zur EU

Wie unterschiedlich die Grundeinstellungen, das heißt die Vorstellungen zur institutionellen Ausgestaltung der Zusammenarbeit in der EG auf einem Kontinuum zwischen ausgeprägter Supranationalität und Zwischenstaatlichkeit, sein können, zeigt beispielhaft ein Vergleich zwischen Großbritannien und Dänemark auf der einen, Deutschland und Italien auf der anderen Seite. Diese Unterschiede spielen natürlich ganz besonders bei grundsätzlichen Fragen und Vertragsrevisionen eine wichtige Rolle und haben, wie in Grundkurs 3 ausgeführt, seit der Osterweiterung um 10 weitere Mitgliedstaaten noch einmal erheblich zugenommen.
 

weitere relativ stabile länderspezifische Faktoren

So weit zu einigen der zentralen relativ stabilen länderspezifischen Faktoren. Auf die allgemeinen Systemcharakteristika der Mitgliedstaaten will ich nicht näher eingehen. Dazu zählen unter anderem die verfassungsrechtlichen Vorgaben, die Strukturen und der institutionelle Rahmen, die politische Kultur sowie ordnungspolitische Orientierungen. Von Bedeutung sind weiterhin die diesbezüglichen Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten und die damit verbundenen Auswirkungen. Wichtig ist in diesem Zusammenhang insbesondere die Feststellung, dass sich die zum Teil gravierenden Unterschiede, etwa in ordnungspolitischen Fragen, im Verlauf der Zusammenarbeit verringert haben, dass es zu einer Annäherung gekommen ist, die ein Projekt wie die Währungsunion überhaupt erst möglich gemacht hat.
 

relativ stabile bereichsspezifische Faktoren

Auch bei den relativ stabilen bereichsspezifischen Faktoren möchte ich mich kurz fassen. Die Vergleichende Systemforschung hat sich in den letzten Jahren intensiv mit den Beziehungen zwischen Akteuren in einzelnen Politikfeldern, den Policy-Netzwerken, beschäftigt und festgestellt, dass diese die Politikproduktion in ihrem Bereich — und das heißt auch die EG-bezogene Politik — ganz wesentlich beeinflussen. Das ist etwa in einer Studie zur EG-Umweltpolitik eindrucksvoll nachgewiesen worden. Ob und inwieweit es zu EG-Politik in einem Politikfeld kommt und wie diese konkret aussieht, hängt somit ganz wesentlich von der Kompatibilität der Policy-Netzwerke in den Mitgliedstaaten ab.

Bereichsspezifische Ideologien — also grundsätzliche Vorstellungen dazu, wie Politik in einem Bereich aussehen soll — sind insofern von Bedeutung, als ihre Übereinstimmung im Vergleich der Mitgliedstaaten Anknüpfungspunkte für eine Kooperation schaffen und diese trotz gravierender Unterschiede in den länderspezifischen Faktoren, beispielsweise bei den Grundeinstellungen zur EG, ermöglichen kann. Beispiele wären die Agrarpolitik, aber auch das Binnenmarktprojekt, bei dem Großbritannien trotz der unerwünschten, damit verbundenen Aufhebung der Einstimmigkeit bereit war mitzumachen, weil sich die Ideologie des Projekts — freie Marktwirtschaft und Wettbewerb im allgemeinen, Deregulierung im besonderen — mit den britischen Vorstellungen deckten.
 

relativ veränderbare Faktoren

Damit kommen wir abschließend noch zu den relativ veränderbaren Faktoren. Sie bedürfen kaum der näheren Erläuterung. Dass Regierungen unterschiedliche Vorstellungen zur Europapolitik haben können, dass sie auf aktuelle Stimmungen und Meinungen, die ökonomische Situation und Problemdruck reagieren und dies auch über die Verzahnung zwischen den Ebenen und die Entscheidungsmodi EG-Politik beeinflusst, haben beispielsweise die Regierungswechsel in Großbritannien, Frankreich oder Deutschland in der zweiten Hälfte der 90er Jahre sehr eindringlich belegt.