|
| |
Das
Institutionengefüge in der zweiten Säule: GASP und ESVP
|
Anfänge:
EPZ |
Zur Entwicklung der zweiten
Säule, der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), hatten wir
schon in Grundkurs 2 gesehen, dass sich mit fortschreitendem
Integrationsprozess auch die Notwendigkeit einer besseren Abstimmung
in außenpolitischen Fragen ergab. Eine erste diesbezügliche
Vereinbarung kam 1970 zustande. In ihr wurde für die so genannte
Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) folgender
institutionelle Rahmen bestimmt.
Entscheidend für unseren
Zusammenhang ist, dass es sich um eine rein zwischenstaatliche
Zusammenarbeit der EG-Mitgliedstaaten handelte, die strikt von der
EG getrennt war, weil das einige dieser Mitgliedstaaten,
insbesondere Dänemark und Großbritannien mit ihren stark
intergouvernemental geprägten Grundeinstellungen zur EG,
nachdrücklich gefordert hatten. Als Entscheidungsmodus galt, wie bei
traditioneller internationaler Kooperation, Einstimmigkeit;
inhaltlich ging es um einen losen Informationsaustausch und
gegebenenfalls um eine Abstimmung der Positionen.
Weitere
wichtige Meilensteine waren die Einheitliche Europäische Akte, die
EG und Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) miteinander
verband, und der Maastrichter Vertrag mit der Einrichtung einer GASP
als zweiter Säule des Unionsgebäudes. Die institutionelle
Konstruktion dieser zweiten Säule wollen wir uns jetzt ansehen.
|
[Seitenanfang]
|
GASP
im Maastrichter Vertrag |
Das Schaubild zeigt uns, rund 20 Jahre nach der Einführung der EPZ, einige
erhebliche Weiterentwicklungen.
Dazu gehört einmal die
enge Verzahnung mit der EG, die sich unter anderem
an der Beteiligung der Kommission zeigt sowie an der
Tatsache, dass das Politische Komitee, ein Teil der
zwischenstaatlichen EPZ-Zusammenarbeit, seine Vorlagen
nicht mehr direkt dem
Außenministerrat zuleitet, sondern dies nun über den
Ausschuss der Ständigen Vertreter - einem
institutionellen Teil der EG-Säule - geschieht. Außerdem
ist das zur Verfügung stehende Handlungsinstrumentarium
(rechte Seite des Schaubilds) ganz beträchtlich
erweitert worden; bei seiner Nutzung bleibt allerdings
nach wie vor Einstimmigkeit erforderlich.
|
[Seitenanfang]
|
Determinanten der
institutionellen Konstruktion in der GASP |
Das bringt uns zu der Frage, die uns
in dem Themenkomplex durchgängig begleitet hat, der
Frage nämlich nach den zentralen
Bestimmungsfaktoren des Integrationsprozesses,
hier also der Frage nach den Determinanten der außenpolitischen
Zusammenarbeit. Und da zeigt sich in der ersten
Hälfte der 90er Jahre immer noch die enorm prägende
Kraft von Faktoren, die die außenpolitische
Kooperation von Anfang an begleitet und beeinflusst
haben, nämlich unterschiedliche
Grundeinstellungen zu nationaler Souveränität
und von daher zu der Ausgestaltung der
außenpolitischen Zusammenarbeit sowie besondere
außenpolitische Orientierungen.
Zwar haben sie nicht verhindern
können, dass auch andere Determinanten, wie
beispielsweise die Veränderungen der
internationalen Umwelt und die damit
verbundenen neuen, unabwendbaren
Herausforderungen oder die mittlerweile
jahrzehntelange Praxis gemeinsamer Außenpolitik,
ihre Spuren hinterlassen haben.
Die Situation in den einzelnen
Mitgliedstaaten, ihre Grundeinstellungen zur EU
und zur Frage nationalstaatlicher Souveränität
sowie die diesbezüglich im Kreise der Neun
beziehungsweise Zwölf bestehenden Unterschiede
haben aber dafür gesorgt, dass Veränderungen
immer nur in kleinen Schritten möglich
waren. Sie haben dazu beigetragen, dass
Regelungen häufig in sich widersprüchlich waren,
Probleme in der Durchführung mit sich brachten
und immer wieder revidiert werden mussten.
|
|
GASP im Amsterdamer Vertrag |
Das zeigt sich auch in den
Bestimmungen zur GASP im am 1. Mai 1999 in Kraft getretenen Amsterdamer
Vertrag. Es wird ein "Hoher Vertreter für die GASP" eingesetzt (Javier
Solana), der der europäischen Außenpolitik endlich auch ein Gesicht gibt
und ihm eine Strategieplanungs- und Frühwarneinheit zugeordnet, die eine
frühzeitige Erkennung GASP-relevanter internationaler Entwicklungen
sicherstellen und damit den stark reaktiven Charakter europäischer
Außenpolitik verändern soll.
Entscheidungen
werden zudem dadurch erleichtert, dass Stimmenthaltungen nun Beschlüsse
nicht mehr verhindern; ein von der Sache her eigentlich dringlich
gebotener Übergang zu Mehrheitsentscheidungen allerdings bleibt aus den
eben genannten Gründen aus. Beachtenswert allerdings, dass - nachdem
dieses Thema über Jahrzehnte ein strenges Tabu in der außenpolitischen
Kooperation der EG-Mitgliedstaaten gewesen war - nun endlich, wenn auch
zunächst noch zögerlich, Sicherheits- und Verteidigungspolitik eine
Rolle zu spielen beginnen. |
[Seitenanfang]
|
Entwicklung der ESVP |
Erstaunlicherweise
hat sich gerade dieser Sektor in den Jahren 1998-2001 - und zwar
wesentlich außerhalb der großen Vertragsrevisionen von Amsterdam und
Nizza - in einer geradezu atemberaubenden Geschwindigkeit weiter
entwickelt und zu einer Europäischen Sicherheits- und
Verteidigungspolitik (ESVP) geführt, das heißt der GASP auch einen
militärischen Arm verschafft. Diese Entwicklung im Detail zu
schildern, würde den hier zur Verfügung stehenden Rahmen sprengen
und ist mit Blick auf unsere Zielsetzungen auch nicht notwendig; geht es uns
doch hier um die institutionelle Ausgestaltung der 2. Säule und ihre
Hintergründe.
|
|
GASP und ESVP nach dem Nizzaer Vertrag |
Und diese institutionelle Ausgestaltung stellt sich nach dem Nizzaer
Vertrag wie folgt
dar.
 |
[Seitenanfang]
|
Das PSK |
Aus
dem Politischen Komitee der EPZ wird mit dem Vertrag von
Nizza (Artikel 25) das Politische und Sicherheitspolitische
Komitee (PSK). Es beschäftigt sich mit allen Aspekten
der GASP und soll zugleich als „Motor“ der GASP und ESVP
fungieren. Das PSK beobachtet die für die GASP/ESVP
relevanten internationalen Ereignisse (Analysefunktion), um
dem Rat für Allgemeine Angelegenheiten (Außenministerrat)
auf Grundlage der Analysen Empfehlungen für die
Ausgestaltung von Politiken zu geben
(Entscheidungsvorbereitung). Weiterhin überwacht das PSK die
Implementation vereinbarter Politiken
(Implementationskontrolle) und bildet die Schnittstelle für
den Informationsaustausch zwischen den verschiedenen an der
GASP/ESVP beteiligten Institutionen und Akteure — inklusive
der NATO (Schnittstellenfunktion).
Diese Institution hat also mit dem Vertrag
von Nizza eine deutliche Aufwertung erfahren.
|
|
Ausschuss
für zivile Aspekte des Krisenmanagements |
Schon seit Juni 2000 besteht eine weitere neue zivile
Institution der GASP — der Ausschuss für zivile Aspekte des
Krisenmanagements. Er trägt dem veränderten Sicherheitsbegriff
Rechnung, indem er Aspekte der Krisenprävention behandelt und Pläne
erarbeitet, um Krisen mit zivilen Mitteln zu begegnen. Die
entsprechenden Vorschläge richtet er an das PSK. Die Kommission ist
ebenfalls in diesem Ausschuss vertreten. So wird eine Verbindung zur
EG-Säule geschaffen, in der ebenfalls Potenziale zum zivilen
Krisenmanagement vorhanden sind.
|
|
neue militärische
Institutionen |
Abschließend wollen wir noch die zwei neuen
militärischen Institutionen betrachten: EU-Militärausschuss (EUMC)
und EU-Militärstab (EUMS).
 |
[Seitenanfang]
|
Militärausschuss |
Der Militärausschuss stellt das
höchste militärische Gremium der Rats dar und leitet alle
militärischen Aktivitäten. Gegenüber dem PSK übernimmt er
eine Beratungsfunktion in militärischen Angelegenheiten und
gibt dem Militärstab Leitlinien vor. Zusammengesetzt ist der
EUMC aus den Generalstabschefs der Mitgliedstaaten. Den
Vorsitz übernimmt ein Vier-Sterne-General bzw. Admiral, der
vom Rat für eine Amtszeit von drei Jahren ernannt wird.
|
|
Militärstab |
Der Militärstab (EUMS) erfüllt — ähnlich wie das
PSK — Analyse- und Planungsfunktionen hinsichtlich der Erfüllung der
Petersberger Aufgaben. Konkret beschäftigt er sich in diesem Kontext mit
Frühwarnung, Lageeinschätzung und strategischer Planung. Um diese
Funktion effektiv erfüllen zu können, steht er mit den nationalen Stäben
und der NATO in Verbindung. Der EUMS ist als Generaldirektion im
Ratssekretariat verankert und beschäftigt gut 100 Personen.
|
|
Institutionengefüge in der zweiten Säule: Bilanz |
Nach der Darstellung und
Analyse dieser verwirrenden Fülle von Institutionen in der zweiten Säule
und deren noch komplizierterem Zusammenspiel gilt es zunächst noch
einmal nachdrücklich in Erinnerung zu rufen, worum es uns hier
eigentlich geht. Es gilt, die besondere institutionelle
Ausprägung der EU, ihre Neuartigkeit, zu dokumentieren und zwar in der
ganzen Breite, und das heißt auch in der zweiten Säule. Und es gilt,
deutlich zu machen, woher diese komplizierte und die Zusammenarbeit ja
letztlich nicht gerade einfacher machende Neuartigkeit kommt, um auf
diese Weise den Integrationsprozess besser verstehen zu lernen.
Und diesbezüglich ist festzustellen,
das in der GASP und ESVP in der Tat institutionell ein deutlich anderer
Weg gegangen wurde als in der ersten Säule, die sich im Zeitschnitt
durch ein hohes Maß an Entwicklung zur Supranationalität auszeichnet.
Denken Sie nur an die Vielzahl der vergemeinschafteten Politikfelder,
die aktive Rolle, die Kommission und Europäisches Parlament dort
einnehmen, oder die so entscheidenden und die Supranationalität
befördernden Urteile des Europäischen Gerichtshofes.
All dies finden wir in der zweiten
Säule ganz offensichtlich nicht. Zwar hat es von der EPZ bis Nizza und
danach eine bemerkenswerte Entwicklung in Richtung einer Ausweitung der
Aufgaben sowie einer Institutionalisierung und institutionellen
Ausdifferenzierung der Zusammenarbeit gegeben. Ein qualitativer Sprung
aber, wie etwa in der Währungspolitik, ist ganz offensichtlich
ausgeblieben. Vielmehr ist ein Neben- und Miteinander
zwischenstaatlicher und supranationaler Elemente zu beobachten, wobei
die erstgenannten nach wie vor deutlich dominieren. Denken Sie nur
daran, dass nach wie vor im Regelfall einstimmig entschieden werden
muss.
Der Grund dafür
ist offensichtlich der Bereich, um den es hier geht, nämlich die
Außenpolitik als eine, wenn nicht die klassische Domäne des
souveränen Nationalstaats in Verbindung mit den tief in der politischen
Kultur einzelner Mitgliedstaaten verankerten Grundeinstellungen zur
Ausgestaltung der EU-Zusammenarbeit. Das hat zwar nicht verhindern
können, dass immense funktionale Zwänge, wie beispielsweise die
Entwicklung im ehemaligen Jugoslawien inklusive des Kosovo-Krieges, ihre
deutlichen Spuren, hier im Sinne der Einbeziehung von
Verteidigungspolitik, hinterlassen haben. Es hat aber dazu geführt, dass
diese Einbeziehung institutionell die komplizierte, ja umständliche Form
angenommen hat, die ich Ihnen in diesem Teil geschildert hatte. |
[Autor: Prof. Dr. Wolfgang
Schumann]
[Seitenanfang]
|
