|
| |
Das
Institutionengefüge in der dritten Säule (Zusammenarbeit in der Justiz- und
Innenpolitik, ZJIP)
|
Entwicklung der ZJIP
funktionale Zwänge zur Zusammenarbeit |
Zwar gab es
bereits seit Mitte der 70er Jahre erste Ansätze einer allerdings
ausschließlich zwischenstaatlichen Zusammenarbeit zwischen den
EG-Staaten, in die teilweise auch Drittstaaten einbezogen waren,
beispielsweise in den Feldern Terrorismusbekämpfung oder
Kapitalverbrechen. Mit dem immer engerem Zusammenwachsen der EG und
hier insbesondere dem Binnenmarktprojekt und dem damit verbundenen
freien Personenverkehr wurde aber klar, dass eine systematischere
Abstimmung in der Zuwanderungs- und Asylpolitik, bei der
(grenzüberschreitenden) Verbrechensbekämpfung oder im Zivil- und
Strafrecht - um nur einige der wichtigsten Bereiche zu nennen -
unausweichlich war. Auch hier begegnen wir also einmal mehr massiven
funktionalen Zwängen, auf die wir im Rahmen dieses Themenkomplexes
nun schon mehrfach gestoßen sind.
|
|
mögliche Formen für eine Zusammenarbeit |
Damit war zwar klar, dass
eine Kooperation zwingend war,
jedoch noch nicht die Frage geklärt, in welcher Form die Mitgliedstaaten
hier zusammenarbeiten sollten. Denkbar waren zwei Möglichkeiten:
entweder eine Übertragung der erforderlichen Kompetenzen auf die
Gemeinschaft oder die Beibehaltung und gegebenenfalls Ergänzung und
Modifikation der intergouvernementalen Kooperation.
|
|
Ausgestaltung der ZJIP im Maastrichter
Vertrag |
Als Ergebnis der
Verhandlungen wurde keine einheitliche Lösung, sondern eine
Mischung festgelegt.
Auf die EG
wurden nur wenige, eng begrenzte Kompetenzen im Bereich der
Visapolitik übertragen, der weitaus größte
Teil der Innen- und Justizpolitik sollte mit Blick auf die
Vorbehalte einiger Mitgliedstaaten, in diesem zentralen Bereich
Kompetenzen an die EU abzugeben, weiterhin auf zwischenstaatlicher
Grundlage behandelt werden und wurde in der sogenannten dritten
Säule zusammengefasst.
|
[Seitenanfang]
|
Bereiche der ZJIP |
Bevor wir uns die konkrete
institutionelle Ausgestaltung der ZJIP im Maastrichter Vertrag etwas
näher ansehen, möchte ich Ihnen vorab anhand eines Schaubildes zunächst
kurz zeigen, worum es bei diesem Bereich inhaltlich geht, welche
einzelnen Felder er umfasst. Das lässt sich dem Vertrag entnehmen (Titel
VI des EU-Vertrags), in dem die folgenden neun Bereich als
Angelegenheiten von gemeinsamem Interesse genannt werden.
 |
[Seitenanfang]
|
institutioneller Rahmen
der ZJIP im Maastrichter Vertrag |
Wie sieht der
institutionelle Rahmen aus, in dem auf diesen Feldern
zusammengearbeitet werden soll?
Das zeigt Ihnen im grafischen
Überblick das nachstehende Schaubild.
Die
Mitgliedstaaten konsultieren einander im Rat, um ihr Vorgehen zu
koordinieren. Dazu soll auch eine Zusammenarbeit zwischen ihren
zuständigen Verwaltungsstellen begründet werden. Der Rat kann in
den Bereichen, die sie auf der linken Seite des Schaubilds
oberhalb des durchgezogenen Striches sehen, auf Initiative eines
Mitgliedstaats oder der Kommission, in den Bereichen, die in der
unteren Hälfte aufgeführt sind, nur auf Initiative eines
Mitgliedstaats Gemeinsame Standpunkte festlegen sowie jede Art
der Zusammenarbeit fördern, die den Zielen der Union dient und
außerdem Gemeinsame Maßnahmen beschließen, allerdings nur dann,
wenn sich diese gemeinsam besser realisieren lassen als durch
Maßnahmen der einzelnen Mitgliedstaaten. Diese Beschränkung des
(Mit-)Initiativrechts der Kommission zeigt deutlich, dass die
Mitgliedstaaten einem Eindringen der EG in Kerngebiete
nationalstaatlicher Souveränität hinhaltenden Widerstand
entgegensetzten.
Ein wichtiger Teil im institutionellen
Gefüge der dritten Säule stellt der aus hohen Beamten
der Mitgliedstaaten zusammengesetzte K4-Ausschuss
— so benannt nach dem Vertragsartikel, durch den er
eingesetzt wurde — dar, der in seiner Zusammensetzung
und in seinen Funktionen sehr an das
Politische Komitee
im Rahmen der EPZ
beziehungsweise der GASP erinnert. Er soll
Koordinierungsaufgaben wahrnehmen, die Arbeiten des Rats
vorbereiten und entweder auf Ersuchen des Rats oder von
sich aus Stellungnahmen erarbeiten. Der
Entscheidungsmodus ist praktisch durchgängig
Einstimmigkeit.
Das Europäische Parlament wird vom
Vorsitz und der Kommission über die Arbeit informiert
und kann Empfehlungen an den Rat richten.
|
[Seitenanfang]
|
Defizite der institutionellen
Konstruktion |
Diese im Spannungsfeld
zwischen funktionalem Zwang sowie in supranationale beziehungsweise
zwischenstaatliche Richtung weisenden Vorstellungen der Mitgliedstaaten
entstandene institutionelle Konstruktion hat sich als außerordentlich
defizitär erwiesen. So haben beispielsweise
die Unklarheiten und Überschneidungen in der
Kompetenzverteilung zwischen EG-Säule und dritter Säule die
Entscheidungsprozesse enorm erschwert und verlangsamt.
Gravierende Defizite brachte auch und vor allem
das praktisch durchgängig geltende Einstimmigkeitsprinzip mit
sich. Einmal hat es konkrete Ergebnisse in Form von neuen
Rechtsnormen verhindert. Außerdem
— und das ist besonders bei den Ausländerrechtsentscheidungen
deutlich geworden — hat es eine wirkliche
Harmonisierung der
nationalen Rechtsvorschriften behindert. Wenn überhaupt eine
Entscheidung zustande kam, dann jeweils auf der Basis des
kleinsten gemeinsamen Nenners. Praktisch immer sind zahlreiche
Ausnahmen vorgesehen, auf die diejenigen Mitgliedstaaten
bestehen, die in diesem Rechtsbereich bereits eine nationale
Regelung haben und nicht bereit sind, diese zu ändern.
|
|
institutioneller Rahmen der ZJIP im
Amsterdamer Vertrag |
Einsicht in die Ineffizienz bestimmter Regelungen
und die Notwendigkeit der Verbesserung in der EU ist eine Sache, eine ganz andere, ob und
inwieweit sich diese Einsicht angesichts unterschiedlicher
mitgliedstaatlicher Positionen und des Beharrens auf
nationalstaatlicher Souveränität auch in praktische Lösungen
umsetzen lässt. Lassen Sie uns unter diesem Gesichtspunkt nun
die Bestimmungen des Amsterdamer Vertrags zu den Bereichen
Justiz und Inneres im nachfolgenden Schaubild betrachten.
Der entscheidende Punkt ist hier, dass
tatsächlich wesentliche Teile der bisherigen dritten
Säule — konkret die Asylpolitik, die Vorschriften für
das Überschreiten der Außengrenzen, die
Einwanderungspolitik und die Politik gegenüber den
Staatsangehörigen dritter Länder sowie die justizielle
Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen — in das
Gemeinschaftsrecht überführt werden, und zwar im Rahmen
des neu in den EG-Vertrag
eingefügten Titels IV [Visa, Asyl, Einwanderung und
andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr],
der die Artikel 61 bis 69
umfasst.
Die verbleibenden Teile der
dritten Säule werden unter dem neuen und engeren
Titel „Bestimmungen über die polizeiliche und
justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen“, das
ist der Titel VI des
EU-Vertrags, der die
Artikel 29 bis 42
umfasst, gestrafft und — man höre und staune —
zumindest teilweise der Jurisdiktion des
Europäischen Gerichtshofs unterstellt.
Darüber hinaus wird durch ein
Protokoll der auf den Wegfall der
Binnengrenzen ausgerichtete so genannte
Schengen-Besitzstand in den Rahmen der
EU einbezogen. Davon ausgenommen bleiben
nach einem weiteren Protokoll Irland,
Großbritannien und Dänemark.
|
[Seitenanfang]
|
institutionelle Entwicklung der ZJIP |
Lassen Sie mich, bevor wir
nach den Ursachen für diese erstaunliche Entwicklung in Richtung
Supranationalisierung fragen, die in deutlichem Gegensatz zur
Ausgestaltung der Kooperation in der GASP/ESVP steht, kurz die
Chronologie der institutionellen Entwicklung in der ZJIP zu Ende führen.
Der Vertrag von Nizza, der im Jahre
2003 in Kraft trat, sieht vor, dass die EU-Staaten in einigen Fragen der
Freizügigkeit mit Mehrheit und Beteiligung des Europäischen Parlaments
entscheiden können - visiert also einen weiteren deutlichen Schritt in
Richtung Supranationalisierung an -, macht dies aber davon abhängig,
dass die Mitgliedstaaten sich vorab etwa in den Bereichen Einwanderung
oder Asyl auf Mindestnormen einigen. Noch mehr substanzielle
Fortschritte auf dem Weg zu "mehr Europa" in der Innen- und
Justizpolitik hätte der Verfassungsvertrag gebracht, der aber nach dem
negativen Ausgang der Referenden in Frankreich und den Niederlanden bis auf Weiteres auf Eis liegt.
|
|
institutionelle Entwicklung der ZJIP in der Analyse |
Angesichts des hohen Problemdrucks ist es im
Maastrichter Vertrag zwar zu einer Einbeziehung der Bereiche
Justiz und Inneres im Rahmen der dritten Säule gekommen; die
getroffenen Regelungen waren aber aufgrund von unterschiedlichen
Grundpositionen der Mitgliedstaaten, Befürchtungen einer
Aushöhlung nationaler Souveränität, Unterschieden in der
mitgliedstaatlichen Organisation von Polizei- und Justizwesen
etc. völlig unzureichend, konnten rudimentären Anforderungen an
Effizienz und demokratischer Kontrolle nicht annähernd
genügen.Wir finden hier also die „gemischte
Variablenlage“
vor, die wir schon
häufig kennen gelernt haben: Einerseits Faktoren,
die in Richtung Vergemeinschaftung drängen; diese
Vergemeinschaftung aber ist aufgrund von in die genau
entgegengesetzte Richtung wirkenden Determinanten auf der
mitgliedstaatlichen Ebene nicht in erforderlichem Umfang
möglich.
|
|
Unterschiede
zur GASP/ESVP |
Der entscheidende Unterschied zur GASP
besteht darin, dass es dennoch vor allem im Amsterdamer und dann im Nizzaer Vertrag nur wenige
Jahre später zu weitreichenden Korrekturen hinsichtlich der
Ausgestaltung der Zusammenarbeit kommen konnte. Diese
Korrekturen könnte man fast schon als kleinen Durchbruch
bezeichnen; sie lassen, wenn auch erkennbar zögerlich, den
Trend in Richtung Supranationalisierung erkennen, den wir auch
in vielen anderen Politikfeldern der EG-Säule, wie etwa bei der
Umwelt- und Währungspolitik, beobachten können.
|
|
Gründe für
die Unterschiede: Problemdruck und verstärkte Zusammenarbeit |
Warum? Was hat sich an der Variablenlage geändert?
Aus meiner Sicht haben zwei Elemente die entscheidende Rolle
gespielt: Einmal der nach den Referenden von Maastricht und mit dem
Binnenmarkt sowie dem Ende des Ost-West-Konflikts und den damit
zusammenhängenden Implikationen für Migration und innere Sicherheit
immens gewachsene Problemdruck und zweitens die Tatsache,
dass mit Dänemark und Großbritannien die Länder nicht oder nur partiell beteiligt
sind, die in der Vergangenheit in den unterschiedlichsten Bereichen
aufgrund ihrer Grundpositionen hinsichtlich nationaler Souveränität
und Ausgestaltung der EU eine Einigung immer wieder verhindert
haben.
|
[Autor: Prof. Dr. Wolfgang
Schumann]
[Seitenanfang]
|
