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D@dalos > Deutsche Startseite > Europäische Union > EU-Entwicklung > Etappe 3

 



Inhaltsverzeichnis


Themen des Online-Lehrbuchs zur EU:

Einleitung

Bedeutung der EU

Was ist die EU?

EU-Entwicklung

 Einführung

 Etappe 1

 Etappe 2

 Etappe 3

 Etappe 4

 Etappe 5

 Etappe 6

EU-Institutionen

EU-Internetrecherche

 


EU-Entwicklung

Etappe 3: Von der EEA bis zur Gründung der Europäischen Union

Die dritte Etappe der EU-Entwicklung umfasst den Zeitraum von der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA), Mitte 1987, bis zum Inkrafttreten des Vertrags über die Europäische Union (Vertrag von Maastricht) Ende 1993. Bemerkenswert daran ist zunächst, dass von einer grundlegenden Vertragsrevision zur anderen nur rund fünf Jahre verstrichen, also lediglich ein Sechstel der Zeit von den Römischen Verträgen bis zur EEA! Von daher stellt sich als erstes natürlich die Frage, worauf dies zurückzuführen ist. Hier sind mehrere Faktoren zu nennen, wobei gemeinschaftsinterne und externe Determinanten unterschieden werden können.


 

Die gemeinschaftsinternen Einflussfaktoren hängen in erster Linie mit der Eigendynamik zusammen, die der Integrationsprozess durch das Binnenmarktprojekt und die EEA gewonnen hatte. So hatte der Binnenmarkt weitreichende Berührungsflächen unter anderem mit der Währungspolitik, der Einwanderungs- und Asylpolitik, der Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität und der Sozialpolitik (Stichwort "Sozialdumping"). Diese Berührungsflächen ließen vielen Akteuren ein Mehr an gemeinschaftlicher Politik in den genannten Feldern als unabdingbar erscheinen.

Außerdem rief der mit der EEA enorm angewachsene gemeinschaftliche Besitzstand das "Demokratiedefizit" der EG immer schmerzlicher in Erinnerung. Nicht zuletzt ließ die deutsche Wiedervereinigung einigen Mitgliedstaaten eine noch engere Einbindung des größer gewordenen Deutschlands angeraten erscheinen.

Was die externen Herausforderungen angeht, die eine Vertiefung der Integration, und das heißt nicht zuletzt auch eine erneute Vertragsrevision, schon bald nach der EEA nahelegten, können wir uns auf einige Stichworte beschränken:

  • Die zunehmende Unsicherheit in den internationalen und gesamteuropäischen Beziehungen durch die gravierenden Umwälzungen in den ehemals sozialistischen Ländern;

  • die Perspektive eines Beitritts dieser Länder, der ohne eine vorherige durchgreifende Revision der Entscheidungsverfahren nicht möglich schien, ohne die Handlungsfähigkeit der EG nachhaltig zu beeinträchtigen;

  • die ökonomische Globalisierung, die wirtschafts- und sozialpolitische Maßnahmen im Rahmen des Nationalstaats zunehmend ineffektiv werden ließ.

Diese Faktoren zusammengenommen ließen Kommission und Europäisches Parlament sowie die Mehrzahl der Mitgliedstaaten zu dem Schluss kommen, dass weitere Schritte in Richtung einer Vertiefung rasch und zwingend notwendig seien, auch wenn sie insbesondere von Großbritannien abgelehnt wurden.




schwierige Verhandlungen


Was die gesamte, übrigens sehr interessante und spannende Vorgeschichte anbelangt, die dann schließlich zur Eröffnung der beiden Regierungskonferenzen zur Währungsunion und zur Politischen Union 1991 führte, und was den Verlauf dieser Konferenzen selbst anbelangt, müssen wir uns leider auf einige kurze Bemerkungen beschränken.

Die Verhandlungen waren aufgrund der unterschiedlichen Interessenlagen und der zum Teil gravierenden Divergenzen in den Vorstellungen der Mitgliedstaaten zur Frage, ob und wie die EG weiterentwickelt werden sollte, außerordentlich schwierig. Einige der zentralen Punkte, insbesondere der anhaltende Widerstand Großbritanniens gegen jegliche Ausdehnung der sozialpolitischen Komponente der Gemeinschaft und die Weigerung, sich an der geplanten Währungsunion zu beteiligen, mussten deshalb auf dem Maastrichter Gipfel von den Staats- und Regierungschefs selbst behandelt werden. Und selbst hier war eine Einigung nur mit zahlreichen Ausnahmeregelungen und Zusatzprotokollen möglich.




Probleme nach der Ratifikation


Die Schwierigkeiten mit dem neuen Vertragswerk waren außerdem auch nach der Ratifikation im Februar 1992 noch lange nicht überwunden. Der Maastrichter Vertrag wurde im Juni 1992 bei dem in Dänemark notwendigen Referendum mit einer hauchdünnen Mehrheit von 50,7 zu 49,3 Prozent abgelehnt, womit das gesamte Vorhaben wieder in Frage gestellt war, da einer Vertragsänderung alle Mitgliedstaaten zustimmen müssen. Erst nach weiteren Verhandlungen und Konzessionen an Dänemark, unter anderem in Form einer Opting-out-Klausel für die Währungsunion, brachte eine weitere Abstimmung im Mai 1993 dann den gewünschten Erfolg (56,8 zu 43,2 Prozent).

Probleme mit der erforderlichen Zustimmung gab es aber auch in anderen Mitgliedstaaten. Zu denken ist hier etwa an den überaus knappen Ausgang eines Referendums in Frankreich (51,05 zu 48,95 Prozent dafür) oder die Klagen gegen den Vertrag in Deutschland, die vom deutschen Bundesverfassungsgericht erst im Oktober 1993 abgewiesen wurden. Das alles führte dazu, dass der Unionsvertrag mit erheblicher Verspätung erst zum 1. November 1993 in Kraft treten konnte.






Gründung der Europäischen Union






3 Säulen der EU
 



Neuerungen des Vertrags von Maastricht

So weit zu den Determinanten und zur Vorgeschichte des Maastrichter Vertrags. Kommen wir nun zu den wesentlichen Inhalten. Zunächst einmal ist festzustellen, dass eine neue Organisation, die Europäische Union, eingerichtet wurde, die drei Säulen unter dem gemeinsamen Dach der Union umfasst:

  • Die EG-Säule, also die auf den Pariser Vertrag (EGKS), die Römischen Verträge (EWG, EAG) sowie die EEA gestützte Zusammenarbeit, die allerdings jetzt durch den Maastrichter Vertrag einige wichtige Ergänzungen und Veränderungen erfährt.

  • Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) als "zweite Säule", mit der die seit Anfang der 1970er Jahre bestehende zwischenstaatliche Kooperation im Bereich der Außenpolitik (EPZ) weiterentwickelt und auf eine vertragliche Grundlage gestellt wird.

  • Die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres als "dritte Säule". Auch sie entsteht nicht völlig aus dem Nichts, sondern greift bereits vorhandene Ansätze einer europäischen Abstimmung in diesen Feldern auf.

  • Zusammengehalten wird die Union durch ihre übergreifenden Zielsetzungen und ihre Gesamtstruktur, wie sie in den allgemeinen Bestimmungen des Vertrags niedergelegt sind.









Neuerungen in der EG-Säule:

Währungsunion



Innerhalb der EG-Säule werden eine Vielzahl von Veränderungen im institutionellen Bereich und hinsichtlich der einbezogenen Politikbereiche vorgenommen, die in der Summe eine nachhaltige Supranationalisierung bringen. Einige Beispiele:

  • Einführung eines neuen Entscheidungsverfahrens, das echte Mitentscheidungsbefugnisse für das Europäische Parlament bringt;

  • mehr Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit im Rat;

  • Einrichtung eines Ausschusses der Regionen;

  • Ausweitung der Sanktionsmöglichkeiten für den Europäischen Gerichtshof für den Fall, dass Mitgliedstaaten seine Entscheidungen missachten oder die Umsetzung von Gemeinschaftsrecht nicht fristgerecht vollziehen;

  • Ausweitung der Gemeinschaftsverantwortlichkeiten in den Bereichen, die mit der EEA hinzugekommen waren, wie etwa Forschungs- und Technologiepolitik, Umweltpolitik und Regionalpolitik;

  • Währungsunion! Die Bestimmungen zur Währungsunion bilden ähnlich wie das Binnenmarktprogramm bei der EEA das Herzstück des Maastrichter Vertrags;

  • neue Bereiche, in denen die Gemeinschaft früher nicht oder ohne explizite Vertragsgrundlage tätig war, werden einbezogen, zum Beispiel Verbraucherschutzpolitik, Ausbildung etc.;

  • eine neuartige Konstruktion für die Zusammenarbeit wurde für die ebenfalls neu einbezogene Sozialpolitik gewählt. Nachdem sich Großbritannien beharrlich geweigert hatte, einer auch nur minimalen Ausweitung der Gemeinschaftskompetenzen in diesem Bereich zuzustimmen, einigten sich die anderen Mitgliedstaaten im Rahmen eines besonderen Protokolls, die von ihnen allen gewünschte und für notwendig erachtete Ausdehnung und Vertiefung der Aktivitäten auf diesem Feld zu elft zu realisieren!

Die Zusammenarbeit innerhalb der zweiten und dritten Säule dagegen, mit der vor allem auch Berührungsflächen zur EG-Säule Rechnung getragen wurde, bleibt in ihrem Charakter zwischenstaatlich.







Ausdehnung der Tätigkeitsfelder



Bestimmungsfaktoren und Entwicklungsmuster der EU-Entwicklung

Zusammenfassend ergibt sich nach Betrachtung der ersten drei Etappen ein uneinheitliches, ja verwirrendes Bild: So ist auf der einen Seite eine enorme Ausdehnung der Tätigkeitsfelder der EG festzustellen. Es gibt, wie die Tabelle zeigt, kaum noch einen Bereich, in dem diese nicht in irgendeiner Form tätig wäre. Und mit der Währungsunion wird ein Vorhaben in Angriff genommen, das tief — in einem Ausmaß wie nie zuvor — in die Kernsubstanz nationaler Souveränität eingreift.

 

Felder der Zusammenarbeit in der EU nach Maastricht

 

Exklusive EU-Kompetenzen

Kompetenzteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten

Begrenzte EU-Kompetenzen

Keine EU-
Kompetenzen


Marktregulierung / Binnenmarkt

Fischerei

Währungsunion

Außenhandel

Landwirtschaft

Zollunion


Regionalpolitik

Wettbewerbspolitik

Industriepolitik

Umweltpolitik

Arbeitsbedingungen

Verbraucherschutz

Energiepolitik

Verkehrspolitik

Währungspolitik

Außenpolitik


Gesundheit

Bildung

Verteidigung

grenzüberschreitende Verbrechensbekämpfung

Sozialpolitik


Menschen- und Bürgerrechte

länderinterne Verbrechensbekämpfung

Wohnungsbaupolitik

 

= ursprüngliche EWG-Politikfelder

 



Dieser ausgeprägten Supranationalisierung innerhalb der EG-Säule steht aber eine Dominanz zwischenstaatlicher Kooperation in den anderen beiden Säulen sowie die Tatsache gegenüber, dass auf einzelnen Feldern nicht mehr alle Mitgliedstaaten an der Zusammenarbeit teilnehmen, wir es also mit abgestufter Integration zu tun haben. Dass vor diesem Hintergrund möglicherweise sehr bald Änderungen notwendig sein könnten, ahnten offensichtlich auch die Verfasser des Vertrags, nahmen sie doch in Artikel N, Absatz 2 die Bestimmung auf, dass 1996 erneut eine Regierungskonferenz einberufen werden sollte, um die Regelungen des Vertrags zu prüfen.

Was bedeutet das in Bezug auf unsere Leitfragen? Wir hatten uns vorgenommen, darauf zu achten, welche grundlegenden Fragen sich im Zusammenhang mit der Geschichte des Integrationsprozesses stellen, zu prüfen, ob Bestimmungsfaktoren dieses Prozesses — Hemmnisse aber auch Triebkräfte — erkennbar sind, und welche Schlussfolgerungen sich daraus hinsichtlich der Einschätzung der EU und ihrer weiteren Entwicklung ergeben (siehe Einführung).




von begrenzter zu umfassender Kooperation?





gleichzeitig supranationale und intergouvernementale Tendenzen?


Eine dieser grundlegenden Fragen, die sich geradezu aufdrängt, ist ganz sicherlich, wie es — trotz aller Widerstände — zu einer derart beeindruckenden Entwicklung von sektoral begrenzter zu umfassender Kooperation kommen konnte. In der EGKS war nur ein Sektor vergemeinschaftet, Kohle und Stahl. In der EWG existierten ebenfalls zunächst nur wenige vergemeinschaftete Bereiche, insbesondere Zollunion und Gemeinsamer Markt, Außenhandels- und Agrarpolitik. Mit der EEA kam es dann zu einer erheblichen Ausdehnung der gemeinschaftlichen Tätigkeitsfelder (Umwelt-, Forschungs- und Technologiepolitik etc.). Seit dem Inkrafttreten des Unionsvertrags sind fast alle Felder in irgendeiner Form in die Zusammenarbeit einbezogen.

Diese Feststellung führt uns gleich zu einer zweiten Frage. Warum ist die Kooperation in diesen Bereichen so unterschiedlich ausgestaltet und organisiert worden? Da gibt es Bereiche, wie die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und die Zusammenarbeit in der Justiz- und Innenpolitik, die von den Mitgliedstaaten bewusst von der EG abgetrennt wurden, in denen einstimmig entschieden wird und traditionelle Formen zwischenstaatlicher Zusammenarbeit dominieren. Und selbst innerhalb der EG-Säule sind zahlreiche Unterschiede zwischen Politikfeldern, beispielsweise in Bezug auf die Entscheidungsverfahren, zu beobachten (Einstimmigkeit versus qualifizierte Mehrheit im Rat / geringer versus zentraler Einfluss des Europäischen Parlaments).

Abstrakter gefasst: Erklärungsbedürftig ist die Koexistenz supranationaler und intergouvernementaler Elemente: Denken Sie an den Luxemburger Kompromiss, der die Rolle der Mitgliedstaaten und des zwischenstaatlichen Elements stärkte, und die zeitgleiche Konstitutionalisierung der Verträge durch den EuGH, der zu einer Supranationalisierung führte. Oder denken Sie an die eben erwähnten drei Säulen im Unionsvertrag, die als exemplarisch für dieses Nebeneinander von supranationalen und intergouvernementalen Elementen gelten können.

Natürlich können wir uns an dieser Stelle nicht systematisch und abschließend zu Bestimmungsfaktoren des Integrationsprozesses äußern. Es sind aber bei unserem Durchgang durch rund vier Jahrzehnte EU-Entwicklung doch Faktoren erkennbar geworden, die mit dazu beitragen können, einige der vorab gestellten Fragen zu beantworten. Lassen Sie uns beispielhaft auf zwei derartige Zusammenhänge verweisen.




Spill-over


Wir hatten uns ja gefragt, warum es zu dieser enormen Ausdehnung der Zusammenarbeit auf immer mehr Bereiche gekommen ist. Und hier scheint doch unter anderem die Tatsache eine wichtige Rolle gespielt zu haben, dass die Kooperation in einem Politikfeld funktionale Zwänge schafft, auch andere Politikfelder in diese Kooperation einzubeziehen. Dieses in der Integrationsforschung häufig als Spill-over bezeichnete Phänomen hat sich besonders deutlich beim Binnenmarktprogramm gezeigt, das von der Sache her massive Konsequenzen für die Währungspolitik oder die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres hatte. Genau so hat übrigens auch die Kommission immer wieder argumentiert und die Mitgliedstaaten davon überzeugen können, das ambitiöse Projekt einer Währungsunion auf den Weg zu bringen.






unterschiedliche Vorstellungen zur Ausgestaltung der Zusammenarbeit


Ein zweites Beispiel bildet die Frage nach der eigentümlichen und effektivem Handeln abträglichen Koexistenz supranationaler und intergouvernementaler Elemente etwa in den Außenbeziehungen, wo die Außenhandelspolitik in der Kompetenz der EG liegt, also supranational organisiert ist, wohingegen traditionelle Außen- und Sicherheitspolitik im Rahmen der intergouvernementalen zweiten Säule abgewickelt wird.

Könnte hier möglicherweise ein Faktor von Bedeutung sein, dem wir immer wieder begegnet sind, insbesondere im Zusammenhang mit den Verhandlungen zu Vertragsveränderungen, nämlich die unterschiedlichen Vorstellungen der Mitgliedstaaten zur Ausgestaltung der Zusammenarbeit im Grundsätzlichen — denken Sie etwa an EU-skeptische Länder wie Großbritannien oder Dänemark auf der einen, integrationsfreundliche Länder wie Italien und Deutschland auf der anderen Seite?

Dann nämlich würde in der Tat auf funktionale Zwänge, über die wir eben gesprochen hatten, nur jeweils auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner reagiert werden können und sich über die Zeit fast zwangsläufig ein derart vielfältiges Muster an Kooperationsformen und Entscheidungsmodi ergeben, wie wir es nach dem Maastrichter Vertrag für die neu eingerichtete Europäische Union festgestellt haben. Und es spricht einiges dafür, dass es sich bei diesem Prozess in der Tat um ein charakteristisches Entwicklungsmuster des Integrationsprozesses handelt.

... weiter zu Etappe 4 der EU-Entwicklung


[© Text und Grafiken: Gesellschaft Agora]
 

 

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