Inhaltsverzeichnis


Themen des Online-Lehrbuchs zur EU:

Einleitung

Bedeutung der EU

Was ist die EU?

EU-Entwicklung

EU-Institutionen

EU-Internetrecherche
 

"Die Berichterstattung über nationale Politik ist deswegen einfacher, weil ein beträchtlicher Teil unserer Leser ein zumindest grundlegendes Verständnis davon hat, wie nationale Politik funktioniert, und weiß, was eine Regierung, ein Parlament, Parteien oder Interessengruppen sind und wie sie im Prozess der Gesetzgebung zusammenwirken. Sie haben also mit anderen Worten ein Modell, das es ihnen erlaubt, einzelne Nachrichten und Informationen einzuordnen und zu verstehen. Im Falle der EU aber fehlt ein derartiges Modell, fehlt ein derartiges Grundverständnis".

Und genau das ist der entscheidende Punkt: Das mangelnde Verständnis der Bürgerinnen, ja die Abneigung, sich mit der EU zu beschäftigen, hängt direkt damit zusammen, dass ihnen ein Raster fehlt, um mit diesem Gebilde etwas anfangen zu können.

Dieses Defizit zu beseitigen, hat sich der vorliegende Abschnitt zum Ziel gesetzt. Wir wollen vom vertrauten Terrain des nationalen politischen Systems ausgehend versuchen, die zentralen Merkmale der EU herauszuarbeiten und ein Modell bereitzustellen, das es ermöglicht, die EU als eigenständiges, neuartiges Phänomen zu verstehen. Dieses Modell wollen wir auf dieser Seite in vier Schritten entwickeln:

Schritt 1: Wie funktioniert ein politisches System?

Schritt 2: Warum unser Modell nicht mehr zutrifft

Schritt 3: Die EU als Mehrebenensystem

Schritt 4: Der Nutzen des Mehrebenensystem-Modells

Unser (unbewusstes) Modell von Politik

Schritt 1: Wie funktioniert ein politisches System?

Wenn von Politik und politischen Systemen die Rede ist, haben viele von uns ein bestimmtes Modell im Kopf, das wir Ihnen hier in Erinnerung rufen möchten. Seine Grundlage bildet der nach außen hin abgeschlossene Nationalstaat, in dem bestimmte Institutionen und Mechanismen vorhanden sind. Wir Politikwissenschaftler nennen das "politisches System". Dieses politische System erlässt für alle verbindliche Gesetze, die das Zusammenleben in einer Gesellschaft regeln. Das nachstehende Schaubild zeigt Ihnen diesen Zusammenhang in stark vereinfachter Form.

Schaubild 1: Die verbindliche Setzung von Regeln in einem Nationalstaat



Der hier dargestellte Mechanismus findet sich in allen Typen von Systemen, in autoritären wie demokratischen. Demokratische Systeme zeichnen sich darüber hinaus dadurch aus, dass die Bürger an diesem Prozess teilhaben. Sie wählen Abgeordnete in das Parlament, können sich politischen Parteien und Interessengruppen anschließen, und außerdem bieten freie Medien die Möglichkeit, Regierung und Parlament ein Feedback zu den von Ihnen verabschiedeten Gesetzen zukommen zu lassen.

Schaubild 2: Demokratische Nationalstaaten



Das ist das - häufig unbewusste - Modell, das die meisten von uns, Bürgerinnen, Journalisten und Politiker, auch im Kopf haben, wenn es um die EU geht.

EGKS als neuartige, supranationale Form der internationalen Zusammenarbeit

Schritt 2: Warum unser Modell nicht mehr zutrifft

Am 23. Juli 1952 trat der Vertrag von Paris, mit dem die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) gegründet wurde, in Kraft. Ein Vertrag zwischen sechs Nationalstaaten (den Benelux-Ländern, der Bundesrepublik Deutschland, Frankreich und Italien), mit dem ein gemeinsamer Markt für Kohle und Stahl eingerichtet wurde. Handelte es sich dabei nur um eine weitere internationale Organisation als Rahmen für die Zusammenarbeit von Nationalstaaten in einem besonderen Bereich?

Keinesfalls, die EGKS war vielmehr etwas Neuartiges. Nicht nur deswegen, weil damit ein gemeinsamer Markt, also viel mehr als eine Freihandelszone, in einem zur damaligen Zeit immens wichtigen Sektor geschaffen wurde, sondern auch und vor allem deswegen, weil die teilnehmenden Staaten damit auf diesem Gebiet einen beträchtlichen Teil ihrer Souveränität an neu geschaffene supranationale Institutionen abtraten. Das nachstehende Schaubild, das auf unser bislang verwendetes Modell zurückgreift, lässt das erkennen.

Schaubild 3: Die EGKS als supranationale Organisation



Dem Schaubild lässt sich entnehmen, dass mit der Gründung der EGKS die politischen Systeme der beteiligten Nationalstaaten ihr bislang exklusives Recht, direkt bindende Regelungen für die auf ihrem Territorium lebenden Bürgerinnen zu erlassen, verloren haben - zunächst allerdings nur für einen Bereich: Kohle und Stahl. Diese Konstruktion unterscheidet sich ganz grundsätzlich von dem sehr begrenzten Einfluss internationaler Organisationen, wie etwa dem kurz zuvor (1949) gegründeten Europarat.

Obwohl auch dieser über institutionelle Vorkehrungen verfügt, die die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten erleichtern sollen (Ministerkomitee, Parlamentarische Versammlung etc.), besitzt er keinerlei Befugnisse, Entscheidungen zu treffen, die die beteiligten Nationalstaaten oder gar deren Bürger direkt binden würden. Deswegen bezeichnen wir die EGKS als supranationale, den Europarat als internationale Organisation.

Während diese besondere Situation zunächst auf einen Bereich beschränkt blieb, veränderte sich dies in den folgenden Jahrzehnten fundamental, so dass unsere Abbildung heute wie folgt aussieht:

Schaubild 4: Die EU heute



Damit ergeben sich eine Fülle von theoretisch-analytischen wie praktischen Problemen und Fragen. Zunächst einmal dürfte auf den ersten Blick klar sein, dass die Analyse von Politik in einem der Mitgliedstaaten, ohne nicht auch die EU einzubeziehen, fast nicht mehr sinnvoll möglich ist. Viele Zusammenhänge würden schlicht unverständlich bleiben und uns zu falschen Schlussfolgerungen führen, beispielsweise was die Handlungsspielräume von Regierungen betrifft.

Das Gleiche gilt aber auch umgekehrt. Sich nur auf "Brüssel", also die EU-Institutionen zu konzentrieren, um die Merkmale von Entscheidungsprozessen oder Politikergebnissen zu untersuchen, würde vernachlässigen, dass zumindest einige dieser Institutionen, wie insbesondere der Ministerrat und der Europäische Rat, aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammengesetzt sind, deren Handeln außerordentlich stark durch die Einbindung in ihren jeweiligen nationalen Rahmen bestimmt ist. Außerdem bliebe unberücksichtigt, dass EU-Entscheidungen durch die Mitgliedstaaten durchgeführt werden.

Was die praktische Dimension angeht, so ist festzuhalten, dass, obwohl sich fundamentale Veränderungen in der Art, wie politische Entscheidungen getroffen werden, vollzogen haben, häufig immer noch unbewusst das ursprüngliche, in Schaubild 2 dargestellte Modell zugrundegelegt wird, wenn es um den Umgang mit und die Beurteilung von Politik geht.

Erinnern Sie sich an den letzten Wahlkampf in Ihrem Land? Haben Sie da jemals von den Medien - von den politischen Akteuren ganz zu schweigen - einen Hinweis darauf gehört, dass die Handlungsspielräume stark beschränkt sind und dass zentrale politische Entscheidungen nur noch zusammen mit den anderen Mitgliedstaaten im Rahmen der EU getroffen werden können? Ganz im Gegenteil! Dort hören Sie - ganz wie in den guten alten Zeiten des souveränen Nationalstaats - vor allem, was die verschiedenen politischen Parteien alles bewegen, anders und besser machen können.

Insofern sollte es nicht überraschen, dass die Bürger sie beim Wort nehmen und dann zunehmend enttäuscht und ärgerlich reagieren, wenn sich das als falsch herausstellt. Schuld sind dann allerdings im Regelfall nicht die nationalen Politiker, sondern der beliebte Sündenbock EU, der sich ungefragt in alles einmischt. Wie aber ließe sich das ändern? Nach unserer Überzeugung nur, indem wir ein anderes Modell bereitstellen, das die neuen Zusammenhänge, das die EU als neuartiges Gebilde zwischen Nationalstaat und internationaler Politik für die Menschen begreifbar macht. Und um dieses Modell soll es nun gehen.

EU-Mehrebenensystem als neues Modell

Schritt 3: Die EU als Mehrebenensystem

Das nachfolgende Schaubild zeigt das neue Modell, das die EU als Mehrebenensystem konzeptualisiert. Das sieht auf den ersten Blick alles andere als spektakulär aus und scheint auch keine neue Einsichten zu vermitteln. Dass es da eine Organisation namens EU gibt, dass Nationalstaaten existieren und in einigen dieser Nationalstaaten staatliche Macht zwischen nationaler und regionaler Ebene - wie in Deutschland zwischen Bund und Bundesländern - geteilt wird, das haben Sie sicherlich auch schon vorher gewusst. Bei näherem Hinsehen allerdings lassen sich im Vergleich mit dem alten Modell grundlegende Unterschiede erkennen.

Schaubild 5: Die EU als Mehrebenensystem



Zunächst einmal werden EU, Mitgliedstaaten und ihre regionalen Einheiten nicht mehr als getrennte Einheiten, sondern als Gesamtsystem betrachtet. Das hat, wie wir Ihnen am Beispiel des ersten irischen Referendums zum Lissaboner Vertrag erläutern möchten, weitreichende Konsequenzen. Das Ergebnis dieser Volksabstimmung wurde in zahlreichen Beiträgen als "Sieg der Demokratie" bewertet; eine durchaus überzeugende Bewertung - wenn man unser altes Modell zugrundelegt. Doch lassen Sie uns nun diesen Vorgang durch die Brille des Verständnisses der EU als Mehrebenensystem betrachten.

Schaubild 6: Das erste, ablehnende irische Referendum zum Lissaboner Vertrag aus der Sicht der EU als Mehrebenensystem



Wie Sie sehen können, ergibt sich damit ein ganz anderes Bild. Angesichts der hier erkennbaren Interdependenzen innerhalb des Gesamtsystems werden die weitreichenden Konsequenzen des irischen "Nein" besonders deutlich. Es verhinderte die Anpassung des institutionellen Rahmens der EU an die Realität von 27 Mitgliedstaaten, verzögerte und behinderte deswegen auch den Beitritt der Länder des Westlichen Balkans und es "überstimmte" - da bei Vertragsveränderungen die Zustimmung aller erforderlich ist - die 23 Mitgliedstaaten, die dem Vertrag zum Zeitpunkt des Referendums bereits zugestimmt hatten. Ist das ein "Sieg der Demokratie"?

Bei diesem Beispiel geht es aber überhaupt nicht darum zu beurteilen, ob die irische Entscheidung richtig oder falsch war. Wir haben es vielmehr deswegen angeführt, um deutlich zu machen, dass die neue Mehrebenen-Realität, die immer wieder mit expliziter Zustimmung aller Mitgliedstaaten zustandegekommen ist, uns zwingt, unsere alten Modelle beiseite zu legen und eine ganze Reihe von Dingen, wie Demokratie, Bürgerbeteiligung, aber auch die Art, wie wir Politik unterrichten, sorgfältig zu überdenken. Dass und wie das Modell des Mehrebenensystems dazu beitragen kann, möchten wir Ihnen nun an einigen weiteren Beispielen zeigen.

Widerlegung gängiger Vorurteile

Schritt 4: Der Nutzen des Mehrebenensystem-Modells

Zu den verbreitetsten Vorurteilen gegenüber der EU gehört die Einschätzung, dass weltfremde Bürokraten im fernen Brüssel - ohne die Rahmenbedingungen in den verschiedenen Mitgliedstaaten zu kennen und deswegen ohne Rücksicht auf die Anliegen und Bedürfnisse der Bürgerinnen zu nehmen - Entscheidungen treffen, die deren Leben gravierend beeinflussen. Eine Überprüfung der Fakten auf der Grundlage des Mehrebenen-Modells zeigt, wie sehr dieses (Vor-)Urteil an der Realität vorbeigeht.

Dieses Urteil ist deswegen falsch, weil Vertreter der Mitgliedstaaten einen integralen Bestandteil zentraler EU-Institutionen bilden, wie insbesondere des Rats und des Europäischen Rats. Außerdem nominiert der Europäische Rat den Präsidenten der Europäischen Kommission, der dann durch das Europäische Parlament gewählt wird. Und das stellt nur die Spitze des Eisbergs dar. Die Mitgliedstaaten sind darüber hinaus auch auf der administrativen Ebene im Rahmen von Hunderten von Ausschüssen des Rats und der Kommission mit ihren Beamten in allen Bereichen direkt an EU-Entscheidungen beteiligt und können dort ihre Vorstellungen - und damit auch die Interessen ihrer Bürger - einbringen.

Die Teilnahme an EU-Entscheidungen bleibt aber keineswegs nur auf staatliche Akteure aus den Mitgliedstaaten beschränkt. Nationale nicht-staatliche Akteure spielen ebenfalls eine wichtige Rolle. Obwohl sie natürlich nicht selbst EU-Gesetze erlassen können, sind sie doch in der Lage, deren Inhalte erheblich mit zu beeinflussen. Was die Bürgerinnen angeht, so sind diese insofern beteiligt, als sie ihre Abgeordneten zum Europäischen Parlament wählen, eine Institution, die über großen Einfluss verfügt. Darüber hinaus haben sie - im Regelfall über den Weg der Befassung eines nationalen Gerichtes - die Möglichkeit, den Europäischen Gerichtshof anzurufen, dessen Urteile in der Vergangenheit das EU-System massgeblich beeinflusst und verändert haben, in einigen Fällen gegen den Willen der Mitgliedstaaten.

Schließlich gehören viele Bürger auch (nationalen) Verbänden an, die wiederum ihrerseits sehr aktiv an EU-Entscheidungsprozessen mitwirken. Sie tragen ihre Vorstellungen und Wünsche direkt im Europäischen Parlament und bei der Kommission vor, verfügen darüber hinaus aber auch durch ihre Mitgliedschaft in den jeweiligen EU-Verbänden, die sich ihrerseits ebenfalls an die zuständigen Stellen in der Kommission wenden, über wichtige Einflusskanäle. Hierbei handelt es sich durchaus nicht nur um eine Einbahnstrasse (Lobbying der Kommission durch Verbände), vielmehr ist die Kommission auch auf die Informationen, den Sachverstand und in einigen Fällen die Mitwirkung von Verbänden bei der Implementation von Verordnungen und Richtlinien angewiesen.

Außerdem besteht nach wie vor für nationale Verbände die Möglichkeit, in ihren Ländern direkt Einfluss auf Vertreter der eigenen Regierung auszüben, die dann über ihre Mitgliedschaft in den EU-Institutionen die entsprechenden Argumente und Wünsche einbringen können. Eine Strategie, die besonders dann Erfolg verspricht, wenn einstimmig entschieden werden muss, also mit anderen Worten jede einzelne der mitgliedstaatlichen Regierungen de facto über ein Veto-Recht verfügt. Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon wurde außerdem die Position der nationalen Parlamente im EU-Mehrebenensystem gestärkt und die Möglichkeit einer Europäischen Bürgerinitiative geschaffen.

Zusammenfassung

Im vorliegenden Abschnitt ging es darum, Ihnen zu zeigen, was die EU ist und wie sie sich verstehen lässt. Sie haben gesehen, dass die weit verbreiteten Schwierigkeiten, die sich diesbezüglich beobachten lassen, darauf zurückzuführen sind, dass es sich bei der Union um ein neuartiges System handelt, aber dennoch versucht wird, es mit den bislang gängigen Modellen zu fassen.

Wir haben Ihnen deswegen ein neues (Mehrebenen-)Modell vorgestellt, das nach unserer Überzeugung, die auf vielen Jahren Erfahrung damit in der akademischen Lehre sowie in der Erwachsenenbildung beruht, helfen kann, den Gegenstand EU in seiner Komplexität besser zu verstehen und angemessen zu beurteilen - wie wir Ihnen das am Beispiel der Mär von den fernen, weltfremden Brüsseler Bürokraten zu zeigen versucht haben.

Eine Frage drängt sich nun auf: Wie konnte es überhaupt zur Entstehung - und ständigen Fortentwicklung - dieses Mehrebenensystems kommen. Warum haben die Mitgliedstaaten, obwohl sich viele Regierungen immer wieder über die zu weit gehende Einmischung der EU beklagen, dennoch immer weitere Kompetenzen auf die EU übertragen? Mit anderen Worten: Was waren und sind die Triebkräfte des Integrationsprozesses? Ihr wollen wir uns im nächsten Abschnitt zuwenden.

... weiter zu Abschnitt 3: Entwicklung der EU


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