1989-2004
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Vereinte Nationen

Die Entwicklung der Vereinten Nationen (III):

Die Vereinten Nationen nach dem Ende des Kalten Krieges (1989-2004)

Die epochalen Umbrüche der Jahre 1989/90 "rückten die Vereinten Nationen nach Jahrzehnten der weitgehenden Lähmung fast schlagartig wieder ins Zentrum des internationalen Politikgeschehens. Der Sicherheitsrat ... erlangte eine bis dahin nicht gekannte Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit" (Gareis/Varwick). Die Initiative ging dabei von der Sowjetunion aus, wie der folgende Textauszug von Helmut Volger schildert:

"Bis Ende der achtziger Jahre waren - vor allem in der Friedenssicherung und Konfliktschlichtung - die Möglichkeiten der Vereinten Nationen relativ beschränkt geblieben, weil das entscheidende UN-Organ, der Sicherheitsrat, durch die mangelnde Zusammenarbeit der beiden Supermächte USA und UdSSR kaum arbeitsfähig war. Zwar war es in der Phase der Entspannungspolitik nach der Kuba-Krise zu einer begrenzten Kooperation der Großmächte gekommen, sie wurde aber immer wieder von Krisen unterbrochen.

So war der Sicherheitsrat z.B. nicht in der Lage, im Afghanistan-Konflikt und im Golfkrieg zwischen Irak und Iran wirksam zu handeln, weil in beiden Konflikten beide Großmächte beteiligt waren: im Afghanistan-Konflikt die UdSSR als Aggressor und die USA als Waffenlieferant für die afghanischen Widerstandsgruppen, im Iran-Irak-Krieg beide Großmächte als Waffenlieferanten.

Erst ein radikaler Kurswechsel der UN-Politik der UdSSR im Kontext des neuen außenpolitischen Konzepts von Gorbatschow, der nach einigem Zögern von ähnlichen politischen Schritten der USA in den Vereinten Nationen beantwortet wurde, ermöglichte einen grundlegenden Wandel der Arbeit der Vereinten Nationen (...). Ihren stärksten Ausdruck fand der neue Kurs der UdSSR in einer Rede, die Gorbatschow am 7. Dezember 1988 vor der UN-Generalversammlung hielt (...). Er sprach sich für eine Stärkung der Vereinten Nationen aus und hob die neuen Herausforderungen und Möglichkeiten hervor."

[aus: Helmut Volger, Zur Geschichte der Vereinten Nationen; in: Aus Politik und Zeitgeschichte 42/1995, Bundeszentrale für politische Bildung Bonn, S. 9]

Nach anfänglichem Zögern der USA unter Reagan kam es - vor allem unter seinem Nachfolger George Bush - zu einer regen Zusammenarbeit: "Die Zahl der Vetos ging gegen Null, während es umgekehrt zu einer explosionsartigen Zunahme im Konsens verabschiedeter Resolutionen und Maßnahmen kam" (Gareis/Varwick). Der erste Golfkrieg zwischen Iran und Irak konnte beendet werden, ebenso der Konflikt in Afghanistan.

In beide Konfliktzonen wurden Friedensmissionen entsandt, deren Zahl nun sprunghaft anstieg: Blauhelme mauserten sich von einer Randerscheinung der internationalen Politik zu einem zentralen Instrument. 1988 erhielten sie den Friedensnobelpreis. Außerdem konnten die Konflikte in Angola, Namibia, Kambodscha und in der Westsahara erfolgreich geschlichtet werden. Wie schon in der Gründungsphase der Vereinten Nationen machte sich ein großer Optimismus breit. George Bush sprach von einer "new world order", in der den Vereinten Nationen eine wichtige Rolle zukam.

"Der Überfall des Iraks auf Kuwait machte die Hoffnungen auf eine Welt ohne zwischenstaatliche Kriege zunichte und der konfliktträchtige Zerfall von Staaten in Afrika (Somalia) und Europa (Jugoslawien) stellte die Weltorganisation vor gänzlich neue Herausforderungen. Die Vereinten Nationen sahen sich ferner in zunehmenden Maße mit innerstaatlichen  Auseinandersetzungen konfrontiert.

Eine schrittweise Ausdehnung der Befugnisse des Sicherheitsrats auf Vorgänge, die wenige Jahre zuvor noch unter das Nichteinmischungsgebot der Charta gefallen wären, war die Folge und gleichzeitig die Voraussetzung für die Schaffung einer neuen Generation von VN-Friedensmissionen (...). Zwischen 1988 und 1992 wurden ... 14 neue Missionen eingerichtet, mehr als in den vier vorangegangenen Jahrzehnten zusammen (...). Allein im Jahr 1993 kamen weitere sechs Friedenseinsätze hinzu und trotz eines zeitweiligen faktischen Moratoriums in der Mitte der 1990er Jahre erhöhte sich die Zahl der VN-Friedensmissionen auf insgesamt 54 bis zum Jahr 2001."

[aus: Sven Gareis/Johannes Varwick, Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen; Bundeszentrale für politische Bildung Schriftenreihe Band 403, Bonn 2003, S. 125]

Weltkonferenzen der 1990er Jahre

"Mussten die Vereinten Nationen in den siebziger und achtziger Jahren - vor allem durch den Widerstand der Industrieländer gegen kostenträchtige multilaterale Hilfsprogramme und gegen die Forderung nach Umstrukturierung des Weltwirtschaftssystems [siehe vorhergehender Abschnitt] - in ihrem Bemühen, die zunehmenden sozialen, ökonomischen, ökologischen und humanitären Probleme in vielen ihrer Mitgliedstaaten ... zu lindern, wiederholt Niederlagen einstecken, versuchten sie in den neunziger Jahren, durch intensiv vorbereitete Konferenzen Lösungskonzepte für die immer akuter werdenden globalen Probleme zu finden (...) [eine Übersicht über wichtige Weltkonferenzen steht im Themenkomplex Globalisierung zur Verfügung].

Im Ergebnis sind bei allen Konferenzen sowohl Erfolge als auch Niederlagen zu verzeichnen. Als Erfolg ist die große Beteiligung der NGOs zu bewerten, die starke Präsenz von Spitzenpolitikern der Mitgliedstaaten und das breite Echo der Konferenzen in den Massenmedien. Nur Teilerfolge gab es hinsichtlich völkerrechtlich verbindlicher Abkommen zu verzeichnen, in der Regel ließ man es bei Absichtserklärungen und Aktionsprogrammen bewenden; lediglich bei der Umweltkonferenz in Rio verabschiedete man zwei Rahmenkonventionen zum Artenschutz und zum Klimaschutz, die allerdings zu ihrer Wirksamkeit noch inhaltlicher Festlegungen durch weitere Konferenzen bedürfen."

[aus: Helmut Volger, Zur Geschichte der Vereinten Nationen; in: Aus Politik und Zeitgeschichte 42/1995, Bundeszentrale für politische Bildung Bonn, S. 11]

Trotz der fehlenden Verbindlichkeit vieler Erklärungen zu den Weltproblemen haben sich die Vereinten Nationen als Forum zur kontinuierlichen Bearbeitung globaler Probleme etabliert. In allen Global Governance-Konzepten spielen sie - als nach wie vor einzige globale Organisation - eine zentrale Rolle. Die entscheidende Schwierigkeit von Politikformen, die der Globalisierung der Probleme gerecht werden wollen, besteht darin, Regieren jenseits des Nationalstaats effektiv und gleichzeitig demokratisch zu organisieren. Es zählt nach wie vor zu den drängenden Problemen der Politikwissenschaft, hierfür innovative Modelle zu entwickeln.

Die Bilanz im Bereich Friedenssicherung

Auch für diese Phase in der Entwicklung der Vereinten Nationen fällt die Bilanz hinsichtlich der Hauptaufgabe, der Sicherung des Friedens und der internationalen Sicherheit, gemischt aus. Den oben erwähnten anfänglichen Erfolgen - vor allem auch der Namibia-Operation beim Übergang des Landes in die Unabhängigkeit - stehen schwere Fehlschläge unter anderem in Somalia und Bosnien gegenüber, die dem Ansehen der Weltorganisation nachhaltigen Schaden zugefügt haben.

Wie schon bei der Kongo-Mission 1960 [siehe vorheriger Abschnitt] wurden die Blauhelme zunehmend mit Aufgaben überfordert, für die sie nicht geschaffen worden waren und die sie deshalb auch nicht erfüllen konnten: "Waren die klassischen Friedensmissionen ... vornehmlich durch ihre Funktion als Puffer zwischen den Streitkräften der in der Regel staatlichen Konfliktparteien gekennzeichnet, so waren die Mandate in der 'Zweiten Generation' durch ein immer breiteres Aufgabenspektrum geprägt.

Hilfen für Staaten in Übergangs- oder nationalen Versöhnungsprozessen, Unterstützung demokratischer Konsolidierungsprozesse, Entwaffnung und Reintegration von Bürgerkriegsarmeen, Repatriierung von Flüchtlingen und schließlich die zeitweise Übernahme quasi-hoheitlicher Befugnisse für ein ganzes Land gehörten zu den neuen Aufgaben der Friedensmissionen."

[aus: Sven Gareis/Johannes Varwick, Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen; Bundeszentrale für politische Bildung Schriftenreihe Band 403, Bonn 2003, S. 127]

Solche Missionen der zweiten Generation wurden nicht nur in Namibia, sondern relativ erfolgreich auch in Nicaragua, El Salvador, nach der vom Sicherheitsrat mandatierten Befreiung Kuwaits an der dortigen Grenze zum Irak und in Kambodscha durchgeführt, wo in der bis dahin größten und teuersten Mission eine vollständige Übergangsverwaltung eingerichtet wurde. Diesen Einsätzen war gemeinsam, dass sie insofern in der Tradition des klassischen Peacekeeping standen, als sie nicht in, sondern nach kriegerischen Konflikten stattfanden, wie der folgende Textauszug hervorhebt:

"Die Fortentwicklung der Peacekeeping-Doktrin in der 'Zweiten Generation' war insofern eher gradueller Natur, als dass die Missionen in Post-Conflict-Situationen, also in einem weitgehend friedlichen Umfeld stattfanden und auf zuvor ausgehandelten Friedensabkommen bzw. dem Konsens zwischen den Konfliktparteien aufbauten. Einige der nach 1992 erfolgten Friedenseinsätze jedoch gerieten mit den bewährten Grundsätzen der Blauhelm-Konzeption in Konflikt (...).

Mit UNOSOM II wurde in Somalia erstmals seit dem Kongo-Engagement ein Mandat für eine Friedenstruppe nach den Bestimmungen des Kapitels VII der Charta mit der Ausübung von militärischem Zwang verbunden. Doch verfehlte diese erste humanitäre Intervention der Vereinten Nationen ... ihr Ziel, die einander bekämpfenden Clanmilizen zu entwaffnen und die humanitäre Hilfe für die Bevölkerung dauerhaft zu gewährleisten. Die Blauhelme gaben nach dem Tod von 24 pakistanischen Soldaten ihre Neutralität auf und wurden selbst zur Konfliktpartei (...). UNOSOM II scheiterte nicht zuletzt an diesem Grundwiderspruch: Statt einen zwischen den Parteien ausgehandelten Frieden zu sichern, sollten die Blauhelme diesen erzwingen und wurden unter erheblichen Verlusten zur Konfliktpartei.

Die Einsätze der UNPROFOR im ehemaligen Jugoslawien wiederum waren in ihren Anfängen durch den Versuch geprägt, klassisches Peacekeeping zu praktizieren. Doch zeigte sich schnell, wie unzulänglich ein bewährtes Instrument in einem Kontext wirkt, für den es nicht geschaffen wurde. Blauhelme wurden disloziert, ohne dass ein verlässliches Abkommen zwischen den Parteien die Grundlage hierfür gebildet hätte. Die 1992 in Kroatien begonnene Mission weitete sich ab 1993 durch schleichende Ausweitung des Mandats ... in eine Intervention zum Schutz der Zivilbevölkerung vor massiven Menschenrechtsverletzungen nach Bosnien-Herzegowina aus.

[Boutros Boutros-Ghali,
UN-Generalsekretär
1991-1996]

Zwar hatte der Generalsekretär mehrfach eindringlich davor gewarnt, der Friedenstruppe Aufgaben zu übertragen, für die sie nicht geeignet ist. Die dennoch unter dem Druck der Ereignisse erfolgte sukzessive Ausweitung des UNPROFOR-Mandats fand keine Entsprechung in der militärischen Ausstattung und der rechtlichen und politischen Klarstellung der Spielregeln des Einsatzes ... Die Blauhelme wurden in mehreren Fällen als Geiseln genommen ... und gerieten zwischen die Fronten, von denen zudem häufig nicht klar war, ob sie durch reguläre Streitkräfte oder so genannte warlords gebildet wurden (...).

Die gescheiterten Missionen in Somalia und dem ehemaligen Jugoslawien symbolisieren den Beginn der Krise des VN-Peacekeeping und der Friedenssicherung durch die Vereinten Nationen insgesamt. Die Erfahrungen mit dem vielfach so genannten Peacekeeping der 'Dritten Generation', in deren Verlauf die Durchsetzung der Blauhelmmandate um die Mittel des Zwangs und der militärischen Gewalt erweitert wurden, fielen zwiespältig aus. So bewirkten die weltweit verbreiteten Bilder von getöteten US-Soldaten in Somalia oder die Geiselnahme von VN-Friedenstruppen in Bosnien-Herzegowina einen dramatischen Rückgang in der Bereitschaft vieler Staaten, ihre Soldaten in schwierigen Missionen in Gefahr zu bringen.
 

Die Einnahme der UN-Schutzzone Srebrenica durch die bosnischen Serben im Juli 1995 (bei der mindestens 7.000 Bosnier, die vergeblich auf den Schutz der Vereinten Nationen vertraut hatten, getötet wurden) wurde zu einem Symbol für das Versagen der UNO in konkreten Konfliktsituationen."

[aus: Sven Gareis/Johannes Varwick, Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen; Bundeszentrale für politische Bildung Schriftenreihe Band 403, Bonn 2003, S. 128-130]

In Ruanda wurden trotz der Präsenz einer UN-Friedensmission über 800.000 Menschen ermordet, bevor man sich auf ein militärisches Eingreifen einigen konnte. "Durch diese Fehlschläge geriet die UNO auch in weiten Teilen der Öffentlichkeit in ein schlechtes Licht und sie erschien als unfähiger Papiertiger" (Gareis/Varwick). Es wurde deutlich, dass die Friedensmissionen neuen Typs eine völlig neue Konzeption erforderten. Zusammenfassend stellen Gareis und Varwick fest: "Obwohl die Bilanz der VN-Friedenssicherung keineswegs nur negativ ausfällt, war die Weltorganisation im Verlauf der 1990er Jahre in ihrem ureigenen Zuständigkeitsbereich in eine tiefe Krise geraten."

[aus: Sven Gareis/Johannes Varwick, Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen; Bundeszentrale für politische Bildung Schriftenreihe Band 403, Bonn 2003, S. 131]

Trotz intensiver Reformbemühungen und innovativer Konzepte (besonders Boutros-Ghalis "Agenda für den Frieden") führte diese Krise letztlich dazu, dass sich der Fokus bei der Friedenssicherung von den Vereinten Nationen und ihrem Sicherheitsrat zu regionalen Bündnissen und Staatengruppen verlagerte. Diese Tendenz wurde im Kosovo-Krieg deutlich und hat sich im "Krieg gegen den Terror" der USA verstärkt. Damit gerät nicht nur die Weltorganisation in Gefahr, sondern auch der Grundgedanke der gemeinsamen Verantwortung aller Staaten für den Frieden, wie die folgende Bilanz von Gareis und Varwick betont:

"Der Anspruch der Vereinten Nationen, das globale Friedenssicherungssystem mit umfassender Zuständigkeit und legitimem Anspruch auf internationale Befolgung seiner in der Charta verankerten Normen und Regeln zu bilden, wurde zusehends in Frage gestellt. Der Vorwurf ... wurde laut, die Industrienationen würden die Vereinten Nationen in selektiver Weise zur eigenen Interessendurchsetzung instrumentalisieren. Den Vereinten Nationen droht damit die Gefahr der Marginalisierung im Bereich der zentralen Aufgaben, zu deren Erfüllung sie 1945 gegründet wurden.

Mit dieser Entwicklung ist jedoch nicht nur die Sorge um den möglichen Niedergang einer internationalen Organisation verbunden. Vielmehr geht es um die grundsätzliche Problematik, ob die Fragen des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit auch künftig in der Verantwortung eines kollektiven Friedenssicherungssystems verbleiben oder aber auf die Ebene der Staaten bzw. regionaler Bündnissysteme rückübertragen werden sollen (...).

Bliebe diese Option de facto den Staaten auf Ad-hoc-Basis überlassen, würde dieser Weg über kurz oder lang zur Abkehr von einer internationalen Rechtsordnung führen, die sich nach dem Zweiten Weltkrieg unter vielen Rückschlägen entwickelt hat, über deren Notwendigkeit jedoch bei aller Fragilität ein weitgehender Konsens zwischen den Staaten besteht."

[aus: Sven Gareis/Johannes Varwick, Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen; Bundeszentrale für politische Bildung Schriftenreihe Band 403, Bonn 2003, S. 132]

[Autor: Ragnar Müller]

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