Inhaltsverzeichnis
Themen des
Online-Lehrbuchs zur EU:
Einleitung
Bedeutung der EU
Was ist die EU?
EU-Entwicklung
Einführung
Etappe
1
Etappe
2
Etappe
3
Etappe
4
Etappe
5
Etappe
6
EU-Institutionen
EU-Internetrecherche
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EU-Entwicklung
Etappe 3: Von der EEA bis zur Gründung der Europäischen Union
Die dritte Etappe der EU-Entwicklung umfasst den Zeitraum von der
Einheitlichen Europäischen Akte (EEA), Mitte 1987, bis zum
Inkrafttreten des Vertrags über die Europäische Union (Vertrag von
Maastricht) Ende 1993. Bemerkenswert daran ist zunächst, dass von
einer grundlegenden Vertragsrevision zur anderen nur rund fünf Jahre
verstrichen, also lediglich ein Sechstel der Zeit von den Römischen
Verträgen bis zur EEA! Von daher stellt sich als erstes natürlich
die Frage, worauf dies zurückzuführen ist. Hier sind mehrere
Faktoren zu nennen, wobei gemeinschaftsinterne und externe
Determinanten unterschieden werden können. |
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Die gemeinschaftsinternen
Einflussfaktoren hängen in erster Linie mit der Eigendynamik zusammen,
die der Integrationsprozess durch das Binnenmarktprojekt und die EEA
gewonnen hatte. So hatte der Binnenmarkt weitreichende Berührungsflächen
unter anderem mit der Währungspolitik, der Einwanderungs- und
Asylpolitik, der Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität und der
Sozialpolitik (Stichwort "Sozialdumping"). Diese Berührungsflächen
ließen vielen Akteuren ein Mehr an gemeinschaftlicher Politik in den
genannten Feldern als unabdingbar erscheinen.
Außerdem rief der mit der EEA enorm angewachsene gemeinschaftliche
Besitzstand das "Demokratiedefizit" der EG immer schmerzlicher in
Erinnerung. Nicht zuletzt ließ die deutsche Wiedervereinigung einigen
Mitgliedstaaten eine noch engere Einbindung des größer gewordenen
Deutschlands angeraten erscheinen.
Was die externen Herausforderungen angeht, die eine Vertiefung
der Integration, und das heißt nicht zuletzt auch eine erneute
Vertragsrevision, schon bald nach der EEA nahelegten, können wir uns auf
einige Stichworte beschränken:
-
Die zunehmende Unsicherheit in
den internationalen und gesamteuropäischen Beziehungen durch die
gravierenden Umwälzungen in den ehemals sozialistischen Ländern;
-
die Perspektive eines
Beitritts dieser Länder, der ohne eine vorherige
durchgreifende Revision der
Entscheidungsverfahren nicht möglich schien, ohne die Handlungsfähigkeit
der EG nachhaltig zu beeinträchtigen;
-
die ökonomische
Globalisierung, die wirtschafts- und sozialpolitische Maßnahmen im Rahmen
des Nationalstaats zunehmend ineffektiv werden ließ.
Diese Faktoren zusammengenommen ließen
Kommission und Europäisches Parlament sowie die Mehrzahl der
Mitgliedstaaten zu dem Schluss kommen, dass weitere Schritte in Richtung
einer Vertiefung rasch und zwingend notwendig seien, auch wenn sie
insbesondere von Großbritannien abgelehnt wurden. |
schwierige Verhandlungen |
Was die gesamte, übrigens sehr interessante und spannende Vorgeschichte
anbelangt, die dann schließlich zur Eröffnung der beiden
Regierungskonferenzen zur Währungsunion und zur Politischen Union 1991
führte, und was den Verlauf dieser Konferenzen selbst anbelangt, müssen
wir uns leider auf einige kurze Bemerkungen beschränken.
Die Verhandlungen waren aufgrund der unterschiedlichen
Interessenlagen und der zum Teil gravierenden Divergenzen in den
Vorstellungen der Mitgliedstaaten zur Frage, ob und wie die EG
weiterentwickelt werden sollte, außerordentlich schwierig. Einige der
zentralen Punkte, insbesondere der anhaltende Widerstand Großbritanniens
gegen jegliche Ausdehnung der sozialpolitischen Komponente der
Gemeinschaft und die Weigerung, sich an der geplanten Währungsunion zu
beteiligen, mussten deshalb auf dem Maastrichter Gipfel von den Staats-
und Regierungschefs selbst behandelt werden. Und selbst hier war eine
Einigung nur mit zahlreichen Ausnahmeregelungen und Zusatzprotokollen
möglich. |
Probleme nach der Ratifikation |
Die Schwierigkeiten mit dem neuen Vertragswerk waren außerdem auch nach
der Ratifikation im Februar 1992 noch lange nicht überwunden. Der
Maastrichter Vertrag wurde im Juni 1992 bei dem in Dänemark notwendigen
Referendum mit einer hauchdünnen Mehrheit von 50,7 zu 49,3 Prozent
abgelehnt, womit das gesamte Vorhaben wieder in Frage gestellt war, da
einer Vertragsänderung alle Mitgliedstaaten zustimmen müssen. Erst nach
weiteren Verhandlungen und Konzessionen an Dänemark, unter anderem in
Form einer Opting-out-Klausel für die Währungsunion, brachte eine
weitere Abstimmung im Mai 1993 dann den gewünschten Erfolg (56,8 zu 43,2
Prozent).
Probleme mit der erforderlichen Zustimmung gab es aber auch in anderen
Mitgliedstaaten. Zu denken ist hier etwa an den überaus knappen Ausgang
eines Referendums in Frankreich (51,05 zu 48,95 Prozent dafür) oder die
Klagen gegen den Vertrag in Deutschland, die vom deutschen
Bundesverfassungsgericht erst im Oktober 1993 abgewiesen wurden. Das
alles führte dazu, dass der Unionsvertrag mit erheblicher Verspätung
erst zum 1. November 1993 in Kraft treten konnte. |
Gründung der Europäischen Union
3 Säulen der EU
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Neuerungen des Vertrags von Maastricht
So weit zu den Determinanten und zur Vorgeschichte des Maastrichter
Vertrags. Kommen wir nun zu den wesentlichen Inhalten. Zunächst
einmal ist festzustellen, dass eine neue Organisation, die Europäische
Union, eingerichtet wurde, die drei Säulen unter dem gemeinsamen Dach
der Union umfasst:
-
Die EG-Säule, also die auf
den Pariser Vertrag (EGKS),
die Römischen Verträge (EWG, EAG) sowie die EEA gestützte Zusammenarbeit, die
allerdings jetzt durch den Maastrichter Vertrag einige wichtige
Ergänzungen und Veränderungen erfährt.
-
Die Gemeinsame Außen- und
Sicherheitspolitik (GASP) als "zweite Säule", mit der die seit
Anfang der 1970er Jahre bestehende zwischenstaatliche Kooperation im
Bereich der Außenpolitik (EPZ)
weiterentwickelt und auf eine vertragliche Grundlage gestellt wird.
-
Die Zusammenarbeit in den
Bereichen Justiz und Inneres als "dritte Säule". Auch sie
entsteht nicht völlig aus dem Nichts, sondern greift bereits
vorhandene Ansätze einer europäischen
Abstimmung in diesen Feldern auf.
-
Zusammengehalten wird die Union
durch ihre übergreifenden Zielsetzungen und ihre Gesamtstruktur, wie
sie in den allgemeinen Bestimmungen des Vertrags niedergelegt sind.
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Neuerungen in der EG-Säule:
Währungsunion |
Innerhalb der EG-Säule werden eine Vielzahl von Veränderungen im
institutionellen Bereich und hinsichtlich der einbezogenen
Politikbereiche vorgenommen, die in der Summe eine nachhaltige
Supranationalisierung bringen. Einige Beispiele:
-
Einführung eines neuen Entscheidungsverfahrens,
das echte Mitentscheidungsbefugnisse für das Europäische Parlament bringt;
-
mehr Entscheidungen mit qualifizierter
Mehrheit
im Rat;
-
Einrichtung eines Ausschusses
der Regionen;
-
Ausweitung der
Sanktionsmöglichkeiten für den Europäischen Gerichtshof für den Fall,
dass Mitgliedstaaten seine Entscheidungen missachten oder die Umsetzung von
Gemeinschaftsrecht nicht fristgerecht vollziehen;
-
Ausweitung der
Gemeinschaftsverantwortlichkeiten in den Bereichen, die mit der EEA
hinzugekommen waren, wie etwa Forschungs- und Technologiepolitik,
Umweltpolitik und Regionalpolitik;
-
Währungsunion! Die
Bestimmungen zur Währungsunion bilden ähnlich wie das Binnenmarktprogramm
bei der EEA das Herzstück des Maastrichter Vertrags;
-
neue Bereiche, in denen die
Gemeinschaft früher nicht oder ohne explizite Vertragsgrundlage tätig war,
werden einbezogen, zum Beispiel Verbraucherschutzpolitik, Ausbildung etc.;
-
eine neuartige Konstruktion für die Zusammenarbeit wurde für die
ebenfalls neu einbezogene Sozialpolitik gewählt. Nachdem sich
Großbritannien beharrlich geweigert hatte, einer auch nur minimalen
Ausweitung der Gemeinschaftskompetenzen in diesem Bereich zuzustimmen,
einigten sich die anderen Mitgliedstaaten im Rahmen eines besonderen
Protokolls, die von ihnen allen gewünschte und für notwendig erachtete
Ausdehnung und Vertiefung der Aktivitäten auf diesem Feld zu elft zu
realisieren!
Die Zusammenarbeit innerhalb der zweiten und dritten Säule dagegen, mit
der vor allem auch Berührungsflächen zur EG-Säule Rechnung getragen
wurde, bleibt in ihrem Charakter zwischenstaatlich. |
Ausdehnung der Tätigkeitsfelder |
Bestimmungsfaktoren und Entwicklungsmuster der EU-Entwicklung
Zusammenfassend ergibt sich nach Betrachtung der ersten drei Etappen ein
uneinheitliches, ja verwirrendes Bild: So ist auf der einen Seite eine
enorme Ausdehnung der Tätigkeitsfelder der EG festzustellen. Es gibt,
wie die Tabelle zeigt, kaum noch einen Bereich, in dem diese nicht in
irgendeiner Form tätig wäre. Und mit der Währungsunion wird ein Vorhaben
in Angriff genommen, das tief — in einem Ausmaß wie nie zuvor — in die
Kernsubstanz nationaler Souveränität eingreift.
Felder der Zusammenarbeit in der EU
nach Maastricht |
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Exklusive
EU-Kompetenzen |
Kompetenzteilung
zwischen EU und Mitgliedstaaten |
Begrenzte
EU-Kompetenzen |
Keine EU-
Kompetenzen |
Marktregulierung /
Binnenmarkt
Fischerei
Währungsunion
Außenhandel
Landwirtschaft
Zollunion |
Regionalpolitik
Wettbewerbspolitik
Industriepolitik
Umweltpolitik
Arbeitsbedingungen
Verbraucherschutz
Energiepolitik
Verkehrspolitik
Währungspolitik
Außenpolitik |
Gesundheit
Bildung
Verteidigung
grenzüberschreitende
Verbrechensbekämpfung
Sozialpolitik |
Menschen- und Bürgerrechte
länderinterne Verbrechensbekämpfung
Wohnungsbaupolitik |
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= ursprüngliche
EWG-Politikfelder |
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Dieser ausgeprägten Supranationalisierung innerhalb der EG-Säule steht
aber eine Dominanz zwischenstaatlicher Kooperation in den anderen
beiden Säulen sowie die Tatsache gegenüber, dass auf einzelnen
Feldern nicht mehr alle Mitgliedstaaten an der Zusammenarbeit teilnehmen,
wir es also mit abgestufter Integration zu tun haben. Dass vor
diesem Hintergrund möglicherweise sehr bald Änderungen notwendig sein
könnten, ahnten offensichtlich auch die Verfasser des Vertrags, nahmen
sie doch in Artikel N, Absatz 2 die Bestimmung auf, dass 1996 erneut
eine Regierungskonferenz einberufen werden sollte, um die Regelungen des
Vertrags zu prüfen.
Was bedeutet das in Bezug auf unsere Leitfragen? Wir hatten uns
vorgenommen, darauf zu achten, welche grundlegenden Fragen sich im
Zusammenhang mit der Geschichte des Integrationsprozesses stellen, zu
prüfen, ob Bestimmungsfaktoren dieses Prozesses — Hemmnisse aber auch
Triebkräfte — erkennbar sind, und welche Schlussfolgerungen sich daraus
hinsichtlich der Einschätzung der EU und ihrer weiteren Entwicklung
ergeben (siehe Einführung). |
von begrenzter zu umfassender Kooperation?
gleichzeitig supranationale und intergouvernementale Tendenzen? |
Eine dieser grundlegenden Fragen, die sich geradezu aufdrängt, ist ganz
sicherlich, wie es — trotz aller Widerstände — zu einer derart
beeindruckenden Entwicklung von sektoral begrenzter zu umfassender
Kooperation kommen konnte. In der EGKS war nur ein Sektor
vergemeinschaftet, Kohle und Stahl. In der EWG existierten ebenfalls
zunächst nur wenige vergemeinschaftete Bereiche, insbesondere Zollunion
und Gemeinsamer Markt, Außenhandels- und Agrarpolitik. Mit der EEA kam
es dann zu einer erheblichen Ausdehnung der gemeinschaftlichen
Tätigkeitsfelder (Umwelt-, Forschungs- und Technologiepolitik etc.).
Seit dem Inkrafttreten des Unionsvertrags sind fast alle Felder in
irgendeiner Form in die Zusammenarbeit einbezogen.
Diese Feststellung führt uns gleich zu einer zweiten Frage. Warum ist
die Kooperation in diesen Bereichen so unterschiedlich ausgestaltet und
organisiert worden? Da gibt es Bereiche, wie die Gemeinsame Außen- und
Sicherheitspolitik (GASP) und die Zusammenarbeit in der Justiz- und
Innenpolitik, die von den Mitgliedstaaten bewusst von der EG abgetrennt
wurden, in denen einstimmig entschieden wird und traditionelle Formen
zwischenstaatlicher Zusammenarbeit dominieren. Und selbst innerhalb der
EG-Säule sind zahlreiche Unterschiede zwischen Politikfeldern,
beispielsweise in Bezug auf die Entscheidungsverfahren, zu beobachten (Einstimmigkeit
versus qualifizierte Mehrheit im Rat / geringer versus zentraler
Einfluss des Europäischen Parlaments).
Abstrakter gefasst: Erklärungsbedürftig ist die Koexistenz
supranationaler und intergouvernementaler Elemente: Denken Sie an
den Luxemburger Kompromiss, der die Rolle der Mitgliedstaaten und des
zwischenstaatlichen Elements stärkte, und die zeitgleiche
Konstitutionalisierung der Verträge durch den EuGH, der zu einer
Supranationalisierung führte. Oder denken Sie an die eben erwähnten drei
Säulen im Unionsvertrag, die als exemplarisch für dieses Nebeneinander
von supranationalen und intergouvernementalen Elementen gelten können.
Natürlich können wir uns an dieser Stelle nicht systematisch und
abschließend zu Bestimmungsfaktoren des Integrationsprozesses äußern. Es
sind aber bei unserem Durchgang durch rund vier Jahrzehnte
EU-Entwicklung doch Faktoren erkennbar geworden, die mit dazu beitragen
können, einige der vorab gestellten Fragen zu beantworten. Lassen Sie
uns beispielhaft auf zwei derartige Zusammenhänge verweisen. |
Spill-over |
Wir hatten uns ja gefragt, warum es zu dieser enormen Ausdehnung der
Zusammenarbeit auf immer mehr Bereiche gekommen ist. Und hier scheint
doch unter anderem die Tatsache eine wichtige Rolle gespielt zu haben,
dass die Kooperation in einem Politikfeld funktionale Zwänge schafft,
auch andere Politikfelder in diese Kooperation einzubeziehen. Dieses in
der Integrationsforschung häufig als Spill-over bezeichnete Phänomen hat
sich besonders deutlich beim Binnenmarktprogramm gezeigt, das von der
Sache her massive Konsequenzen für die Währungspolitik oder die
Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres hatte. Genau so hat
übrigens auch die Kommission immer wieder argumentiert und die
Mitgliedstaaten davon überzeugen können, das ambitiöse Projekt einer
Währungsunion auf den Weg zu bringen. |
unterschiedliche Vorstellungen zur Ausgestaltung der Zusammenarbeit |
Ein zweites Beispiel bildet die Frage nach der eigentümlichen und
effektivem Handeln abträglichen Koexistenz supranationaler und
intergouvernementaler Elemente etwa in den Außenbeziehungen, wo die
Außenhandelspolitik in der Kompetenz der EG liegt, also supranational
organisiert ist, wohingegen traditionelle Außen- und Sicherheitspolitik
im Rahmen der intergouvernementalen zweiten Säule abgewickelt wird.
Könnte hier möglicherweise ein Faktor von Bedeutung sein, dem wir immer
wieder begegnet sind, insbesondere im Zusammenhang mit den Verhandlungen
zu Vertragsveränderungen, nämlich die unterschiedlichen Vorstellungen
der Mitgliedstaaten zur Ausgestaltung der Zusammenarbeit im
Grundsätzlichen — denken Sie etwa an EU-skeptische Länder wie
Großbritannien oder Dänemark auf der einen, integrationsfreundliche
Länder wie Italien und Deutschland auf der anderen Seite?
Dann nämlich würde in der Tat auf funktionale Zwänge, über die wir eben
gesprochen hatten, nur jeweils auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner
reagiert werden können und sich über die Zeit fast zwangsläufig ein
derart vielfältiges Muster an Kooperationsformen und Entscheidungsmodi
ergeben, wie wir es nach dem Maastrichter Vertrag für die neu
eingerichtete Europäische Union festgestellt haben. Und es spricht
einiges dafür, dass es sich bei diesem Prozess in der Tat um ein
charakteristisches Entwicklungsmuster des Integrationsprozesses handelt.
... weiter
zu Etappe 4 der EU-Entwicklung
[© Text und Grafiken: Gesellschaft
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