Inhaltsverzeichnis
Themen des
Online-Lehrbuchs zur EU:
Einleitung
Bedeutung der EU
Was ist die EU?
EU-Entwicklung
Einführung
Etappe
1
Etappe
2
Etappe
3
Etappe
4
Etappe
5
Etappe
6
EU-Institutionen
EU-Internetrecherche
|
EU-Entwicklung
Etappe 6:
Die Neuerungen des Lissaboner Vertrags im Überblick
Dieser Teil, der die Darstellung der EU-Entwicklung abschließt und
gleichzeitig eine Übersicht über die aktuell gültigen
Rechtsgrundlagen der EU vermittelt, ist in vier Kapitel gegliedert:
Kapitel 1: Veränderungen gegenüber dem
Verfassungsvertrag
Kapitel 2:
Veränderungen bei den Institutionen
Kapitel 3:
Änderungen bei Verfahrensbestimmungen
Kapitel 4:
Änderungen in einzelnen Politikbereichen |
|
Veränderungen gegenüber dem Verfassungsvertrag
Ein erster Unterschied besteht darin, dass mit Lissabon nicht wie
vorgesehen die bestehenden Vertragsgrundlagen komplett durch neue
ersetzt werden, sondern vielmehr - wie auch bei vorherigen Änderungen -
die vorhandenen Verträge bestehen bleiben und nur verändert werden. Das
heißt, es existiert nach wie vor ein EU-Vertrag (EUV) und ein weiterer
Vertrag, der die Regelungen für die bisherige EG mit den
vergemeinschafteten Politikbereichen enthält, nun allerdings in "Vertrag
über die Arbeitsweise der Europäischen Union" (AEUV) umbenannt wird.
Der Begriff "Verfassung" wird eliminiert, außerdem werden verschiedene
Umbenennungen vorgenommen, so z.B. Hoher Vertreter für Außen- und
Sicherheitspolitik statt dem geplanten "Außenminister der Union" oder
Verordnungen statt "Europäische Gesetze". Hier wird das Bemühen deutlich,
die Veränderungen in ihrer Bedeutung herunterzuspielen und damit den
Bedenken in einigen Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen.
Auch die Tatsache, dass nun die Grundrechtecharta nicht direkt in den
Vertrag übernommen, sondern nur über einen Verweis in Artikel 6, Abs. 1
EUV als rechtsverbindlich erklärt wird, dürfte als Versuch zu werten
sein, Ähnlichkeiten mit nationalen Verfassungen, die ja häufig
Grundrechtskataloge enthalten, zu vermeiden.
Während die bislang genannten Abweichungen vom Verfassungsvertrag eher
kosmetischen Charakter tragen, betreffen die beiden nachfolgenden die
Kernsubstanz. |
Abstimmungsverfahren im Rat der EU wird erst 2017 verändert
Keine Verkleinerung der Kommission |
Wie weiter unten ausführlich zu besprechen sein wird, ändert sich die
Berechnung der qualifizierten Mehrheit im Rat der EU. Das neue Modell
der doppelten Mehrheit, das die unterschiedliche Bevölkerungsstärke der
Mitgliedstaaten angemessener zum Tragen bringen würde und ursprünglich
sofort gelten sollte, wird nun – nicht zuletzt aufgrund des Widerstands
Polens – erst 2017 uneingeschränkt eingeführt.
Darüber hinaus entfällt die vorgesehene Verkleinerung der Kommission,
die zu einer Steigerung der Effizienz dieses Organs hätte beitragen
sollen, aber dazu geführt hätte, dass nicht mehr jeder Mitgliedstaat
jederzeit einen eigenen Kommissar stellen kann. Aufgrund des Widerstands
einiger kleinerer Länder und der Vermutung, dass dieser Punkt wesentlich
zum Scheitern des ersten Referendums in Irland beigetragen hatte,
entschloss sich der Europäische Rat im Dezember 2008, ihn fallen zu
lassen. Hier zeigt sich sehr deutlich die Konfliktline „groß vs. klein",
auf die wir in der Einführung hingewiesen
hatten. |
Ziele der institutionellen Veränderungen
Kompetenzverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten |
Veränderungen bei den Institutionen
Bevor wir uns den Veränderungen zuwenden, die der Vertrag für einzelne
Institutionen mit sich bringt, sollen zunächst einige wichtige,
institutionenübergreifende Neuerungen vorgestellt werden. Ziele der
Veränderungen bei den nun insgesamt sieben Institutionen (Europäisches
Parlament, Europäische Kommission, Europäischer Gerichtshof, Rat und
Europäischer Rat, Europäische Zentralbank und Rechnungshof - Artikel 13
EUV) sind, um das noch einmal in Erinnerung zu rufen, eine Verbesserung
der Effizienz der Arbeit einzelner Institutionen und ihres
Zusammenspiels sowie eine Erhöhung der Transparenz ihrer Aktivitäten für
die EU-Bürgerinnen.
Dazu beitragen kann sicherlich auch die jetzt sehr viel übersichtlichere
Kompetenzverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten – festgelegt in
Artikel 2 des AEUV -, die nun nur noch drei klar voneinander abgegrenzte
Typen umfasst, wie sie die nachfolgende Tabelle zeigt.
Ausschließliche Zuständigkeit
der EU |
Geteilte Zuständigkeit
(EU & Mitgliedstaaten) |
Unterstützende Zuständigkeit
der EU |
Hier kann nur die Union gesetzgeberisch tätig
werden und verbindliche Rechtsakte erlassen.
Die Mitgliedstaaten dürfen nur tätig werden, wenn sie von der
Union hierzu ermächtigt werden, oder um Rechtsakte der Union
durchzuführen. |
Hier können sowohl Union als auch Mitgliedstaaten
gesetzgeberisch tätig werden.
Die Mitgliedstaaten nehmen ihre Zuständigkeit wahr, sofern und
soweit die Union ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hat. |
Hier ist die Union dafür zuständig, Maßnahmen zur
Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der
Mitgliedstaaten durchzuführen, ohne dass dadurch die Zuständigkeit
der Union für diese Bereiche an die Stelle der Zuständigkeit der
Mitgliedstaaten tritt. |
Beispiele: |
Beispiele: |
Beispiele: |
Zollunion
Festlegung der für das
Funktionieren des Binnenmarkts erforderlichen Wettbewerbsregeln
Währungspolitik (für die
Euro-Länder)
Erhaltung der biologischen
Meeresschätze
Gemeinsame Handelspolitik |
Binnenmarkt
Sozialpolitik
Landwirtschaft und Fischerei
Umwelt
Verbraucherschutz
Energie
Raum der Freiheit, Sicherheit
und des Rechts
usw. |
Schutz und Verbesserung der
menschlichen Gesundheit
Industrie
Kultur
Tourismus
Allgemeine und berufliche
Bildung, Jugend und Sport
Katastrophenschutz
Verwaltungszusammenarbeit |
|
|
Auflösung der drei Säulen |
Seit dem Vertrag von Maastricht, mit dem die EU eingerichtet worden war,
bestand diese aus drei Säulen (siehe
Etappe 3 der EU-Entwicklung), wobei nur die erste, die EG-Säule,
über eine eigene Rechtspersönlichkeit verfügte, was unter anderem zur
Folge hatte, dass die Union in der Gemeinsamen Außen- und
Sicherheitspolitik immer nur in Gestalt ihrer Mitgliedstaaten auftreten
konnte und nicht als eigenständige Institution. Dies ändert sich nun mit
dem Vertrag von Lissabon.
Durch ihn wird die 3-Säulen-Struktur aufgelöst und die EU übernimmt die
Rechtspersönlichkeit der EG, womit sie nun in eigenem Namen
internationale Verträge unterzeichnen und mit Hilfe des neu zu
schaffenden Europäischen Auswärtigen Dienstes – mehr dazu weiter unten –
diplomatische Beziehungen zu anderen Staaten aufnehmen kann. |
EP weiter gestärkt |
Europäisches Parlament (EP)
Das EP als das einzige direkt gewählte und damit in besonderer Weise
legitimierte Organ hat mit Lissabon einen erheblichen Kompetenzzuwachs
erfahren. Das hat damit zu tun, dass das frühere
Mitentscheidungsverfahren – nun in "ordentliches Gesetzgebungsverfahren"
umbenannt – jetzt in den meisten Fällen Anwendung findet, auch in der
Gemeinsamen Agrarpolitik und der polizeilichen und justiziellen
Zusammenarbeit in Strafsachen (die frühere dritte Säule). Dieses
ordentliche Gesetzgebungsverfahren, das Artikel 294 AEUV detailliert
beschreibt, macht das EP im Gesetzgebungsverfahren zum
gleichberechtigten Mitspieler mit dem Rat der EU. Das heißt, vereinfacht
ausgedrückt, dass keiner ohne den anderen ein Gesetz erlassen kann.
Auch in Bezug auf eine klassische Parlamentsbefugnis, das Haushaltsrecht,
erhält das das EP insofern neue und mehr Kompetenzen, als nun auch der
Agrarsektor, der 2009 nicht weniger als 42% der Ausgaben (rund 43
Milliarden €) ausmachte, in sein Budgetrecht einbezogen wird und es
somit nun das letzte Wort über alle Ausgaben der EU besitzt.
Schließlich verändert der Lissaboner Vertrag die Art und Weise der
Sitzverteilung zwischen den Mitgliedstaaten. Die folgende Tabelle zeigt
die bisherigen Verteilungen seit der ersten Direktwahl (Quelle:
Website des EP):
|
1979 |
1981 |
1986 |
1994 |
1995 |
2004 |
2007 |
2009 |
BE |
24 |
24 |
24 |
25 |
25 |
24 |
24 |
22 |
DK |
16 |
16 |
16 |
16 |
16 |
14 |
14 |
13 |
DE |
81 |
81 |
81 |
99 |
99 |
99 |
99 |
99 |
IE |
15 |
15 |
15 |
15 |
15 |
13 |
13 |
12 |
FR |
81 |
81 |
81 |
87 |
87 |
78 |
78 |
72 |
IT |
81 |
81 |
81 |
87 |
87 |
78 |
78 |
72 |
LU |
6 |
6 |
6 |
6 |
6 |
6 |
6 |
6 |
NL |
25 |
25 |
25 |
31 |
31 |
27 |
27 |
25 |
UK |
81 |
81 |
81 |
87 |
87 |
78 |
78 |
72 |
EL |
|
24 |
24 |
25 |
25 |
24 |
24 |
22 |
ES |
|
|
60 |
64 |
64 |
54 |
54 |
50 |
PT |
|
|
24 |
25 |
25 |
24 |
24 |
22 |
SE |
|
|
|
|
22 |
19 |
19 |
18 |
AT |
|
|
|
|
21 |
18 |
18 |
17 |
FI |
|
|
|
|
16 |
14 |
14 |
13 |
CZ |
|
|
|
|
|
24 |
24 |
22 |
EE |
|
|
|
|
|
6 |
6 |
6 |
CY |
|
|
|
|
|
6 |
6 |
6 |
LT |
|
|
|
|
|
13 |
13 |
12 |
LV |
|
|
|
|
|
9 |
9 |
8 |
HU |
|
|
|
|
|
24 |
24 |
22 |
MT |
|
|
|
|
|
5 |
5 |
5 |
PL |
|
|
|
|
|
54 |
54 |
50 |
SI |
|
|
|
|
|
7 |
7 |
7 |
SK |
|
|
|
|
|
14 |
14 |
13 |
BG |
|
|
|
|
|
|
18 |
17 |
RO |
|
|
|
|
|
|
35 |
33 |
EU |
410 |
434 |
518 |
567 |
626 |
732 |
785 |
736 |
Mit Lissabon wird die maximale Anzahl von Abgeordneten für ein Land von
99 auf 96 reduziert (wovon Deutschland betroffen ist), die Mindestanzahl
von 5 auf 6 erhöht (wovon Estland, Luxemburg, Malta und Zypern
profitieren). Die Gesamtzahl wird auf 750 plus den
Parlamentspräsidenten festgelegt (statt 736 nach der Europawahl 2009). |
keine Reduzierung der Größe der Kommission |
Europäische Kommission
Die Veränderungen bei der Europäischen Kommission bleiben sehr begrenzt.
Für unsere Fragestellungen und das Gesamtbild bedeutsam erscheint uns
vor allem die Stärkung ihres alleinigen Initiativrechts dadurch, dass
die Ausnahmefälle, in denen auch der Rat der EU Gesetzesvorschläge
machen kann, verringert werden. Das betrifft z.B. die Justiz- und
Innenpolitik, also die frühere dritte Säule.
Die zweite, in Artikel 17 Abs. 5 EUV vorgesehene Änderung, die
Reduzierung der Anzahl der Mitglieder der Kommission auf zwei Drittel
der Anzahl der Mitgliedstaaten, wird nicht umgesetzt. Der Europäische
Rat hatte nach dem ersten Referendum in Irland beschlossen, sie nicht in
Kraft treten zu lassen.
Bleibt noch zu erwähnen, dass die Rolle des Kommissionspräsidenten im
Verhältnis zu den anderen Kommissaren gestärkt wird. So sieht
beispielsweise Artikel 17, Abs. 6a vor, dass er die Leitlinien festlegt,
nach denen die Kommission ihre Arbeit ausübt. |
Rat für Auswärtige Angelegenheiten
Hoher Vertreter für die EU Außen- und Sicherheitspolitik |
Rat der Europäischen Union
Die Neuerungen beim Rat der Europäischen Union, dessen primäre Aufgabe
die Gesetzgebung ist (zusammen mit dem EP), betreffen vor allem die
Entscheidungsverfahren, die der besseren Übersichtlichkeit halber weiter
unten im Kapitel "Änderungen bei Verfahrensbestimmungen", erörtert
werden. Darüber hinaus sind hauptsächlich folgende Punkte zu erwähnen:
Anders als im Europäischen Rat, der mit dem Lissaboner Vertrag einen
festen, auf zweieinhalb Jahre gewählten Präsidenten erhält, bleibt es
hier bei der halbjährlich wechselnden Präsidentschaft. Die einzige
Ausnahme bildet der neu hinzugekommene Rat für Auswärtige
Angelegenheiten, dessen Vorsitz der neu geschaffene Hohe Vertreter der
EU Außen- und Sicherheitspolitk – derzeit Catherine Ashton – führt.
Das verweist schon auf die zweite Neuerung, die Tatsache, dass der
bisherige "Rat für Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen", in
dem die Außenminister zusammenkamen, mit dem Lissaboner Vertrag in einen
"Rat für Allgemeine Angelegenheiten" und einen "Rat für Auswärtige
Angelegenheiten" aufgeteilt wird. Im erstgenannten wechselt wie bisher
der Vorsitz halbjährlich zwischen den Mitgliedstaaten; im zweiten
dagegen führt diesen permanent der "Hohe Vertreter". |
Europäischer Rat nun EU-Institution mit festem Präsidenten |
Europäischer Rat
Der Europäische Rat, in dem die Staats- und Regierungschefs der
EU-Mitgliedstaaten zusammenkommen, und der schon bisher eine wichtige
Rolle gespielt hat, wenn es darum ging, zentrale Weichenstellungen für
den Integrationsprozess vorzunehmen, erhält nun (endlich) den Status
einer EU-Institution. Darüber hinaus erhält er einen festen, mit
qualifzierter Mehrheit für zweieinhalb Jahre gewählten Präsidenten.
Damit sollen die Nachteile der bisher gültigen Regelung, bei der sich
die Regierungschefs der Mitgliedstaaten im halbjährlichen Rythmus in
diesem Amt abwechselten, ein Ende finden (mangelnde Kontinuität,
Arbeitsüberlastung, vor allem auch für die kleineren Länder etc.). |
nationale Parlamente werden stärker eingebunden |
Nationale Parlamente der Mitgliedstaaten
Natürlich handelt es sich bei den Parlamenten der Mitgliedstaaten nicht
um Institutionen der EU, sie erhalten aber mit dem Vertrag von Lissabon
eine Reihe von Befugnissen in der EU-Politik zugewiesen. Das verweist
einmal mehr auf die Notwendigkeit unseres
im Abschnitt "Was ist die EU?" vorgestellten Verständnisses von der
EU als Mehrebenensystem.
Wie sieht das im Einzelnen aus? Im Protokoll (Nr. 1, Über die Rolle der
nationalen Parlamente in der Europäischen Union) ist festgelegt, dass
Entwürfe für Gesetzgebungsakte nicht nur dem Rat der EU und dem EP,
sondern auch den nationalen Parlamenten zugeleitet werden. Diese können
dann eine begründete Stellungnahme zur Übereinstimmung mit dem
Subsidiaritätsprinzip an die Präsidenten von Kommission, Rat und EP
richten. Das heißt, sie haben zu prüfen, ob wirklich ein EU-Rechtsakt
notwendig ist und nicht entsprechende Aktivitäten auf der Ebene der
Mitgliedstaaten angemessener wären. Damit soll einer unkontrollierten
Ausdehnung von EU-Kompetenzen ein Riegel vorgeschoben werden. Für diese
Prüfung stehen im Regelfall acht Wochen nach Zustellung zur Verfügung.
Wenn ein Drittel – oder, bei Maßnahmen, die Freiheit, Sicherheit und
Recht betreffen, ein Viertel – der nationalen Parlamente der Meinung ist,
dass der Subsidiaritätsgrundsatz verletzt wird, muss die Kommission dies
überprüfen und ggf. in einer begründeten Stellungnahme erläutern, warum
sie im Gegensatz dazu die Auffassung vertritt, dass der Rechtsakt mit
dem Grundsatz der Subsidiarität vereinbar ist (Protokoll Nr. 2, Über die
Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismässigkeit,
Artikel 7).
Darüber hinaus regen die Bestimmungen (Protokoll Nr. 1, Titel II) ganz
grundsätzlich eine enge Zusammenarbeit und den Erfahrungsaustausch
zwischen EP und nationalen Parlamenten an. |
ordentliches Gesetzgebungs-verfahren |
Änderungen bei Verfahrensbestimmungen
Einführung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens
Das frühere Mitentscheidungsverfahren wird zum ordentlichen
Gesetzgebungsverfahren und auf weitere Bereiche ausgedehnt. Die folgende
Abbildung veranschaulicht das Verfahren:
Wie komplex sich dieses Verfahren vor allem dann darstellt, wenn sich
die zwei Hauptgesetzgeber der EU, der Rat und das EP (zunächst) nicht
einig sind, lässt sich sehr schön an dieser Abbildung erkennen. Weitere
Informationen finden Sie in einem eigens zur Erklärung des Entscheidungsverfahrens
eingerichteten
Abschnitt auf der Website der Europäischen Kommission und im
Abschnitt zu den EU-Institutionen. |
|
Stimmengewichtung im Rat
Nachdem Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit auf eine ganze Reihe
von Bereichen ausgedehnt werden, kommt der Stimmengewichtung im Rat aus
Sicht der Mitgliedstaaten eine noch größere Bedeutung zu als bisher. Wie
wichtig diese Frage auch bislang war, zeigt sich unter anderem daran,
dass sie bereits auf den Regierungskonferenzen zum Vertrag von Amsterdam
(siehe entsprechender
Abschnitt der EU-Entwicklung) und Nizza (siehe
entsprechender Abschnitt der EU-Entwicklung) zu heftigen
Kontroversen geführt hat. Die Bedeutung wird auch klar, wenn man bedenkt,
dass die jetzt gefundene Lösung in vollem Umfang erst 2017 in Kraft
treten wird. |
Bedeutung der Stimmengewichtung im Rat
|
Warum ist dieser Punkt so zentral und umstritten? Er ist deswegen so
bedeutsam, weil es um eine in der Politik zentrale Kategorie
geht, um Macht und Einfluss, und zwar in einem Rahmen, in dem (souveräne) Nationalstaaten zusammenarbeiten.
Mit qualifizierter Mehrheit zu
entscheiden heißt dann, dass einzelne Nationalstaaten überstimmt werden
können. Und sie können auch dann überstimmt werden, wenn die Mehrheit ihrer Bevölkerung gegen eine bestimmte
EU-Verordnung oder -Richtlinie ist. Ein in anderen Foren
zwischenstaatlicher Kooperation völlig undenkbares Verfahren, was
noch einmal nachdrücklich den "sui-generis-Charakter" der EU
erkennen lässt (siehe Abschnitt "Was
ist die EU?").
Umstritten ist die Frage der Stimmengewichtung aber noch aus einem
anderen Grund, den eine in der
englischen Wikipedia zu findende
Übersicht illustriert (rechte Spalte). Sie zeigt die Stimmenverteilung, wie sie
im Vertrag von Nizza geregelt war.
Dort ist die jedem Land bei
Abstimmungen zur Verfügung stehende Stimmenanzahl, die Bevölkerungsgröße sowie das relative Gewicht dieser Stimmenanzahl im
Verhältnis zur Bevölkerungsgröße aufgeführt. Als Referenzebene wurde
Deutschland gewählt und dieses Verhältnis dort mit dem Faktor 1.0
bestimmt.
Wenn Sie nun die Liste durchgehen, werden Sie feststellen, dass in Bezug
auf dieses relative Gewicht gravierende Ungleichheiten vorhanden sind.
So haben beispielsweise Polen und Spanien, Länder mit jeweils weniger als
der Hälfte der Bevölkerung Deutschlands (29 Stimmen), 27 Stimmen, und die
relative Ungleichheit erweist sich bei vielen der kleinen Länder als
noch weitaus gravierender.
Zustandegekommen sind
diese Ungleichgewichte einmal durch die sukzessiven Erweiterungen, zum
anderen dadurch, dass einzelne Mitgliedstaaten die bei Vertragsveränderungen erforderliche Einstimmigkeit, die jedem Land
praktisch ein Veto-Recht einräumt, genutzt haben, um für sich möglichst
viele Stimmen zu reklamieren.
Mit dem Lissaboner Vertrag wird dieses System der Stimmengewichtung
abgeschafft. Jedes Ratsmitglied (und damit jeder Mitgliedstaat) hat
künftig eine Stimme, zugleich wird aber die Einwohnerzahl des von
ihm vertretenen Mitgliedstaats berücksichtigt.
Um die qualifizierte Mehrheit zu erreichen, ist es dann notwendig,
dass 55 Prozent aller Ratsmitglieder – das entspricht derzeit 15
Ländern – für eine Regelung stimmen und dass diese, so das
ergänzende Erfordernis, 65% der EU-Bevölkerung repräsentieren.
Vor dem Hintergrund der obigen Ausführungen kann es nicht
überraschen, dass diese Neuregelung heftig umstritten war und sich
vor allem die Profiteure des Nizzaer Systems massiv dagegen gewehrt
haben. Zwar konnten sie die Neuregelung nicht völlig verhindern,
aber dafür sorgen, dass sie erst 2014 in Kraft tritt. Und nicht nur
das. Darüber hinaus kann ein Mitgliedstaat bis 2017 verlangen, dass
die alten Regeln weiter angewendet werden. |
|
|
neues Element direkter Demokratie |
Europäische Bürgerinitiative
Zu den Neuerungen gehört auch die Europäische Bürgerinitiative, die die
EU um ein neues, direktdemokratisches Element ergänzt. Die genaue
Bestimmung des Vertrages dazu lautet:
"Unionsbürgerinnen und Unionsbürger, deren Anzahl mindestens eine
Million betragen und bei denen es sich um Staatsangehörige einer
erheblichen Anzahl von Mitgliedstaaten handeln muss, können die
Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern, im
Rahmen ihrer Befugnisse geeignete Vorschläge zu Themen zu unterbreiten,
zu denen es nach Ansicht jener Bürgerinnen und Bürger eines Rechtsakts
der Union bedarf, um die Verträge umzusetzen." (Artikel 11, Abs. 4 EUV)
Die Möglichkeit der Bürgerinitiative auf EU-Ebene ist insofern als
bedeutsam anzusehen, als mit ihr die Unionsbürger erstmals ein direktes
Mitspracherecht erhalten. Wie sich dieses neue Instrument in der Praxis
auswirkt, bleibt abzuwarten. |
|
Verstärkte Zusammenarbeit einer Gruppe von Mitgliedstaaten
Verstärkte Zusammenarbeit bedeutet eine besonders intensive Form der
Kooperation zwischen einer Gruppe von Mitgliedstaaten, die in der
Gesamtheit der Union (noch) nicht zu realisieren ist oder an der
einzelne Länder nicht teilnehmen wollen oder können. Auch wenn Sie den
Ausdruck noch nie gehört haben, so kennen Sie sicherlich prominente
Beispiele hierfür, wie etwa das Schengener Abkommen oder natürlich die
Wirtschafts- und Währungsunion. Sie wird mit dem Lissaboner Vertrag,
konkret Artikel 20 EUV sowie Artikel 326-334 AEUV nun sehr viel
detaillierter geregel als bisher. |
ordentliches und vereinfachtes Änderungsverfahren |
Vertragsänderungsverfahren
Während bislang Vertragsänderungen – mit Ausnahme des gescheiterten
Verfassungsvertrags – immer nach der gleichen Methode vorgenommen wurden,
nämlich über die Einberufung einer Regierungskonferenz, die diese
Vertragsänderungen diskutierte und vorbereitete, werden nun zwei
unterschiedliche Wege dazu eröffnet (Artikel 48 EUV). Einmal ein so
genanntes "ordentliches Änderungsverfahren". Bei ihm wird ein aus
Vertretern der nationalen Parlamente, der Staats- und Regierungschefs
der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments und der Kommission
bestehender Konvent eingesetzt, der im Konsensverfahren
Änderungsvorschläge ausarbeitet. Diese gehen dann wie bisher an eine
Regierungskonferenz, die den Änderungsvertrag verfasst, der dann,
ebenfalls wie bisher, von allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden muss.
Daneben existiert zweitens ein "vereinfachtes Änderungsverfahren", das
sich allerdings nur auf mögliche Veränderungen am dritten Teil des AEUV
bezieht, der die EU-Politikbereiche außer der Gemeinsamen Außen- und
Sicherheitspolitik regelt. Hier können Änderungen nun auch durch einen
einstimmigen Beschluss des Europäischen Rats erfolgen. Diese dürfen
allerdings keine Ausdehnung der EU-Kompetenzen umfassen und müssen ggf.
– je nach den Regelungen in den nationalen Begleitgesetzen – von den
nationalen Parlamenten ratifiziert werden. |
|
Passarelle oder Brückenklauseln
Veränderungen der Entscheidungsregeln werden darüber hinaus durch die so
genannten Passarelle oder Brückenklauseln ermöglicht. Sie ermöglichen es,
dass der Europäische Rat einstimmig beschließt, in bestimmten Bereichen
vom Prinzip der Einstimmigkeit zu Entscheidungen mit qualifizierter
Mehrheit oder von einem besonderen zum ordentlichen
Gesetzgebungsverfahren überzugehen (Art. 48, Abs. 7 EUV).
Austritt aus und Beitritt zur EU
Erstmals in der Geschichte der EWG, EG, EU wird im Lissaboner Vertrag
nun auch in Artikel 50 EUV das Verfahren beim Austritt eines
Mitgliedstaats aus der Union geregelt. Ein derartiger Austritt ist
bislang nur einmal – im Falle Grönlands (als Teil Dänemarks) im Jahr
1985 – vorgekommen. Artikel 49 EUV regelt nun das Verfahren im Falle
eines Beitrittsgesuchs. |
Hoher Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik
Aufgaben des Hohen Vertreters |
Änderungen in einzelnen Politikbereichen
Im vorliegenden Kapitel soll es vor allem um die Frage gehen, welche
Regelungen der Lissaboner Vertrag nach dem Wegfall der Säulenstruktur
für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie die
Zusammenarbeit in der Justiz und Innenpolitik vorsieht.
Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik
Die Tatsache, dass die GASP nach wie vor eine besondere Rolle spielt und
speziellen Regelungen unterworfen ist, lässt sich schon daran ersehen,
dass ihr im EUV ein eigenes Kapitel (2) mit der Überschrift „Besondere
Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ gewidmet
ist.
Eine erste, ganz zentrale institutionelle Veränderung stellt die
Einsetzung eines Hohen Vertreters für die Außen- und Sicherheitspolitik
dar, mit dem die beiden früheren Posten des Hohen Repräsentanten und des
Kommissars für Außenbeziehungen zusammengelegt werden. Der Hohe
Vertreter ist darüber hinaus gleichzeitig Vizepräsident der Europäischen
Kommission und Vorsitzender des Rats für Auswärtige Angelegenheiten. Ihm
untersteht auch der durch EUV Artikel 27 Abs. 3 neu geschaffene
Europäische Auswärtige Dienst, der im Aufbau begriffen ist.
Zu den Aufgaben des Hohen Vertreters gehören u.a. die Ausarbeitung und
Vorlage von Vorschlägen zur Festlegung der GASP sowie die Sicherstellung,
dass die vom Europäischen Rat und vom Rat erlassenen Beschlüsse
durchgeführt werden. Er vertritt die Union nach außen gegenüber
Drittstaaten, in internationalen Organisationen und auf internationalen
Konferenzen. Wie diesbezüglich die Aufgabenverteilung zwischen ihm und
dem neu geschaffenen Amt des Präsidenten des Europäischen Rats aussehen
wird, der ebenfalls auf seiner Ebene und in seiner Eigenschaft die
Außenvertretung der Union in GASP-Angelegenheiten wahrnimmt (Art. 15,
Abs. 6 EUV), bleibt abzuwarten. |
nach wie vor primär intergouvernementale Zusammenarbeit in der GASP |
Obwohl dadurch, dass der Hohe Vertreter gleichzeitig auch die Rolle
eines Vizepräsidenten der Kommission wahrnimmt, die direkte Verbindung
mit diesem supranationalen Organ hergestellt ist, bewahrt die GASP
dennoch, auch nach Auflösung der Säulenstruktur, ihren primär
zwischenstaatlichen Charakter. Das zeigt sich beispielsweise darin, dass
der Europäische Rat einstimmig die allgemeinen Leitlinien in diesem
Bereich festlegt und ausgehend davon der Außenministerrat die Beschlüsse
im Einzelnen formuliert, wobei auch dieser einstimmig entscheidet. Nur
in wenigen, in Artikel 31 Abs. 2 EUV aufgeführten Fällen – zum Beispiel,
wenn ein reiner Durchführungsbeschluss zu einer zuvor bereits (einstimmig)
beschlossenen Aktion gefasst wird -, gilt der Abstimmungsmodus der
qualifizierten Mehrheit.
Die Sonderrolle und der zwischenstaatliche Charakter der GASP zeigen
sich auch in den nur geringen Mitspracherechten des Europäischen
Parlaments, das durch den Hohen Vertreter angehört und informiert wird
(Art. 36 EUV) – aber eben nicht mitentscheidet – sowie darin, dass der
Europäische Gerichtshof nicht für diesen Bereich zuständig ist (Art 275
AEUV). |
Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik |
Zur GASP gehört auch die Gemeinsame Sicherheits- und
Verteidigungspolitik (GSVP), die mit dem Vertrag von Nizza unter dem
damaligen Namen Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP)
eingeführt worden war. Sie weist ebenfalls, mehr noch als die GASP,
einen zwischenstaatlichen Charakter auf. In den einschlägigen
vertraglichen Bestimmungen (Artikel 42-46 EUV) ist einmal das Bemühen
erkennbar, der unterschiedlichen Situation der verschiedenen
Mitgliedsländer Rechnung zu tragen, die ja sowohl NATO-Staaten als auch
(wie Irland) neutrale Staaten umfassen.
Neu ist die Regelung, dass im Fall eines Angriffs auf das Hoheitsgebiet
eines Mitgliedstaates die anderen zu dessen Unterstützung verpflichtet
sind (Artikel 42 Abs. 7). Die Europäische Verteidigungsagentur – jetzt
erstmals im Primärrecht der EU verankert – soll die Rüstungspolitik der
Mitgliedstaaten koordinieren. Außerdem wird denjenigen Ländern, die die
GSVP schneller vorantreiben möchten, die Möglichkeit einer Ständigen
Strukturierten Zusammenarbeit – vergleichbar der verstärkten
Zusammenarbeit in anderen Politikbereichen – eröffnet (Artikel 46 EUV). |
Supranationalisierung im Bereich der ehemaligen dritten Säule |
Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Titel V AEUV)
Dieser Bereich erfährt mit dem Lissaboner Vertrag eine ganze Reihe
wichtiger Veränderungen, von denen die meisten in Richtung
Supranationalisierung weisen. Dazu gehört einmal, dass in den meisten
Teilbereichen nun das ordentliche Gesetzgebungsverfahren zur Anwendung
kommt und im Rat mit qualifzierter Mehrheit entschieden wird. Die
Kommission wurde gestärkt und besitzt nun auch die Möglichkeit, wegen
der Nichtbeachtung von EU-Regelungen Verfahren gegen Mitgliedstaaten
einzuleiten, was innerhalb der bisherigen dritten Säule so nicht möglich
war und die Kohärenz und Effektivität der Politik auf diesem wichtigen
Feld erheblich verbessern könnte.
Interesse verdient auch, dass eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen
einer Gruppe von Mitgliedstaaten bei der polizeilichen Kooperation und
bei strafrechtlichen Fragen ermöglicht wird. Außerdem ist die
Einrichtung eines Ständigen Ausschusses im Rat zu erwähnen, der dazu
beitragen soll, die operative Zusammenarbeit im Bereich der inneren
Sicherheit zu fördern und zu verstärken (Artikel 71 AEUV).
Schließlich handelt es sich bei der Einrichtung der Position eines
Europäischen Staatsanwalts (Artikel 86 AEUV), der für die
strafrechtliche Untersuchung und Verfolgung sowie die Anklageerhebung in
Bezug auf Personen, die Straftaten zum Nachteil der finanziellen
Interessen der Union begangen haben, zuständig sein wird, um eine
weitere bedeutende institutionelle Neuerung. So könnte der Europäische
Staatsanwalt durchaus auch bei Fällen von grenzüberschreitenden
Verbrechen, internationalem Terrorismus sowie Drogenhandel Bedeutung
gewinnen. |
|
Änderungen in weiteren Politikfeldern
Auch wenn im Lissaboner Vertrag institutionelle Fragen und Regelungen
zum Zusammenspiel der verschiedenen Organe im Vordergrund stehen, so
gibt es doch auch zahlreiche Veränderungen in Bezug auf konkrete
Politiken zu verzeichnen. Dazu gehören unter anderem die Einführung
neuer vertraglicher Regelungen zum Schutz des geistigen Eigentums, zum
Datenschutz, zur Forschung und zum Katastrophenschutz. Darüber hinaus
wird, noch mehr als bisher, die Umweltpolitik in den Vordergrund
gestellt und erstmals das Ziel der Bekämpfung des Klimawandels auch
durch Anstrengungen auf der internationalen Ebene (Artikel 191, Abs. 1
AEUV) aufgenommen.
Der Energiepolitik, deren enorme Bedeutung für die EU unter
anderem die Schwierigkeiten bei der Lieferung von Erdgas in den letzen
Jahren in Erinnerung gerufen hatte, wird ebenfalls erhebliche
Aufmerksamkeit geschenkt. Der Vertrag enthält ein besonderes Kapitel
dazu, das die übergreifenden Ziele in diesem Bereich definiert, zu denen
unter anderem das Funktionieren der Energiemärkte, die
Versorgungssicherheit, Energieeinsparung und die Entwicklung
erneuerbarer Energien gehören. Erstmals wird das Prinzip der
Energiesolidarität eingeführt, das sicherstellt, dass im Falle
gravierender Versorgungsengpässe in einem Mitgliedsland die anderen zur
Hilfe verpflichtet sind.
Das Stichwort "Solidarität" taucht aber auch in zahlreichen anderen
Zusammenhängen sehr prominent auf, vor allem natürlich in der "Solidaritätsklausel",
die festlegt, dass die Union alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel
bereitstellt, wenn ein Mitgliedstaat von einem Terroranschlag, einer
Naturkatastrophe oder einer von Menschen verursachten Katastrophe
betroffen ist (Artikel 222 AEUV).
Damit sind wir am Ende dieses Überblicks über die wichtigsten
Veränderungen, die der Lissaboner Vertrag mit sich bringt, angelangt.
Für eine weitere Beschäftigung mit der Thematik empfiehlt sich die
einschlägige Website auf dem Portal der EU:
http://europa.eu/lisbon_treaty/index_en.htm. Sie bietet einen gut
verständlichen Einblick in alle Aspekte und verfolgt auch wichtige
Entwicklungen bei der Umsetzung der neuen Bestimmungen, beispielsweise
bei der Einrichtung des Europäischen Auswärtigen Diensts oder der
Europäischen Bürgerinitiative.
... weiter
zu Abschnitt 4: EU-Institutionen
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