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Inhaltsverzeichnis


Themen des Online-Lehrbuchs zur EU:

Einleitung

Bedeutung der EU

Was ist die EU?

EU-Entwicklung

 Einführung

 Etappe 1

 Etappe 2

 Etappe 3

 Etappe 4

 Etappe 5

 Etappe 6

EU-Institutionen

EU-Internetrecherche

 


EU-Entwicklung

Etappe 6: Die Neuerungen des Lissaboner Vertrags im Überblick

Dieser Teil, der die Darstellung der EU-Entwicklung abschließt und gleichzeitig eine Übersicht über die aktuell gültigen Rechtsgrundlagen der EU vermittelt, ist in vier Kapitel gegliedert:

Kapitel 1: Veränderungen gegenüber dem Verfassungsvertrag

Kapitel 2: Veränderungen bei den Institutionen

Kapitel 3: Änderungen bei Verfahrensbestimmungen

Kapitel 4: Änderungen in einzelnen Politikbereichen


 


Veränderungen gegenüber dem Verfassungsvertrag


Ein erster Unterschied besteht darin, dass mit Lissabon nicht wie vorgesehen die bestehenden Vertragsgrundlagen komplett durch neue ersetzt werden, sondern vielmehr - wie auch bei vorherigen Änderungen - die vorhandenen Verträge bestehen bleiben und nur verändert werden. Das heißt, es existiert nach wie vor ein EU-Vertrag (EUV) und ein weiterer Vertrag, der die Regelungen für die bisherige EG mit den vergemeinschafteten Politikbereichen enthält, nun allerdings in "Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union" (AEUV) umbenannt wird.

Der Begriff "Verfassung" wird eliminiert, außerdem werden verschiedene Umbenennungen vorgenommen, so z.B. Hoher Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik statt dem geplanten "Außenminister der Union" oder Verordnungen statt "Europäische Gesetze". Hier wird das Bemühen deutlich, die Veränderungen in ihrer Bedeutung herunterzuspielen und damit den Bedenken in einigen Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen.

Auch die Tatsache, dass nun die Grundrechtecharta nicht direkt in den Vertrag übernommen, sondern nur über einen Verweis in Artikel 6, Abs. 1 EUV als rechtsverbindlich erklärt wird, dürfte als Versuch zu werten sein, Ähnlichkeiten mit nationalen Verfassungen, die ja häufig Grundrechtskataloge enthalten, zu vermeiden.

Während die bislang genannten Abweichungen vom Verfassungsvertrag eher kosmetischen Charakter tragen, betreffen die beiden nachfolgenden die Kernsubstanz.



Abstimmungsverfahren im Rat der EU wird erst 2017 verändert


Keine Verkleinerung der Kommission


Wie weiter unten ausführlich zu besprechen sein wird, ändert sich die Berechnung der qualifizierten Mehrheit im Rat der EU. Das neue Modell der doppelten Mehrheit, das die unterschiedliche Bevölkerungsstärke der Mitgliedstaaten angemessener zum Tragen bringen würde und ursprünglich sofort gelten sollte, wird nun – nicht zuletzt aufgrund des Widerstands Polens – erst 2017 uneingeschränkt eingeführt.

Darüber hinaus entfällt die vorgesehene Verkleinerung der Kommission, die zu einer Steigerung der Effizienz dieses Organs hätte beitragen sollen, aber dazu geführt hätte, dass nicht mehr jeder Mitgliedstaat jederzeit einen eigenen Kommissar stellen kann. Aufgrund des Widerstands einiger kleinerer Länder und der Vermutung, dass dieser Punkt wesentlich zum Scheitern des ersten Referendums in Irland beigetragen hatte, entschloss sich der Europäische Rat im Dezember 2008, ihn fallen zu lassen. Hier zeigt sich sehr deutlich die Konfliktline „groß vs. klein", auf die wir in der Einführung hingewiesen hatten.






Ziele der institutionellen Veränderungen






Kompetenzverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten



Veränderungen bei den Institutionen

Bevor wir uns den Veränderungen zuwenden, die der Vertrag für einzelne Institutionen mit sich bringt, sollen zunächst einige wichtige, institutionenübergreifende Neuerungen vorgestellt werden. Ziele der Veränderungen bei den nun insgesamt sieben Institutionen (Europäisches Parlament, Europäische Kommission, Europäischer Gerichtshof, Rat und Europäischer Rat, Europäische Zentralbank und Rechnungshof - Artikel 13 EUV) sind, um das noch einmal in Erinnerung zu rufen, eine Verbesserung der Effizienz der Arbeit einzelner Institutionen und ihres Zusammenspiels sowie eine Erhöhung der Transparenz ihrer Aktivitäten für die EU-Bürgerinnen.

Dazu beitragen kann sicherlich auch die jetzt sehr viel übersichtlichere Kompetenzverteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten – festgelegt in Artikel 2 des AEUV -, die nun nur noch drei klar voneinander abgegrenzte Typen umfasst, wie sie die nachfolgende Tabelle zeigt.
 

Ausschließliche Zuständigkeit
der EU

Geteilte Zuständigkeit
(EU & Mitgliedstaaten)

Unterstützende Zuständigkeit
der EU

Hier kann nur die Union gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen.

Die Mitgliedstaaten dürfen nur tätig werden, wenn sie von der Union hierzu ermächtigt werden, oder um Rechtsakte der Union durchzuführen.

Hier können sowohl Union als auch Mitgliedstaaten gesetzgeberisch tätig werden.

Die Mitgliedstaaten nehmen ihre Zuständigkeit wahr, sofern und soweit die Union ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hat.

Hier ist die Union dafür zuständig, Maßnahmen zur Unterstützung, Koordinierung oder Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten durchzuführen, ohne dass dadurch die Zuständigkeit der Union für diese Bereiche an die Stelle der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten tritt.

Beispiele:

Beispiele:

Beispiele:


Zollunion

Festlegung der für das Funktionieren des Binnenmarkts erforderlichen Wettbewerbsregeln

Währungspolitik (für die Euro-Länder)

Erhaltung der biologischen Meeresschätze

Gemeinsame Handelspolitik


Binnenmarkt

Sozialpolitik

Landwirtschaft und Fischerei

Umwelt

Verbraucherschutz

Energie

Raum der Freiheit, Sicherheit und des Rechts

usw.


Schutz und Verbesserung der menschlichen Gesundheit

Industrie

Kultur

Tourismus

Allgemeine und berufliche Bildung, Jugend und Sport

Katastrophenschutz

Verwaltungszusammenarbeit

 



Auflösung der drei Säulen



Seit dem Vertrag von Maastricht, mit dem die EU eingerichtet worden war, bestand diese aus drei Säulen (siehe Etappe 3 der EU-Entwicklung), wobei nur die erste, die EG-Säule, über eine eigene Rechtspersönlichkeit verfügte, was unter anderem zur Folge hatte, dass die Union in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik immer nur in Gestalt ihrer Mitgliedstaaten auftreten konnte und nicht als eigenständige Institution. Dies ändert sich nun mit dem Vertrag von Lissabon.

Durch ihn wird die 3-Säulen-Struktur aufgelöst und die EU übernimmt die Rechtspersönlichkeit der EG, womit sie nun in eigenem Namen internationale Verträge unterzeichnen und mit Hilfe des neu zu schaffenden Europäischen Auswärtigen Dienstes – mehr dazu weiter unten – diplomatische Beziehungen zu anderen Staaten aufnehmen kann.





EP weiter gestärkt



Europäisches Parlament (EP)

Das EP als das einzige direkt gewählte und damit in besonderer Weise legitimierte Organ hat mit Lissabon einen erheblichen Kompetenzzuwachs erfahren. Das hat damit zu tun, dass das frühere Mitentscheidungsverfahren – nun in "ordentliches Gesetzgebungsverfahren" umbenannt – jetzt in den meisten Fällen Anwendung findet, auch in der Gemeinsamen Agrarpolitik und der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (die frühere dritte Säule). Dieses ordentliche Gesetzgebungsverfahren, das Artikel 294 AEUV detailliert beschreibt, macht das EP im Gesetzgebungsverfahren zum gleichberechtigten Mitspieler mit dem Rat der EU. Das heißt, vereinfacht ausgedrückt, dass keiner ohne den anderen ein Gesetz erlassen kann.

Auch in Bezug auf eine klassische Parlamentsbefugnis, das Haushaltsrecht, erhält das das EP insofern neue und mehr Kompetenzen, als nun auch der Agrarsektor, der 2009 nicht weniger als 42% der Ausgaben (rund 43 Milliarden €) ausmachte, in sein Budgetrecht einbezogen wird und es somit nun das letzte Wort über alle Ausgaben der EU besitzt.

Schließlich verändert der Lissaboner Vertrag die Art und Weise der Sitzverteilung zwischen den Mitgliedstaaten. Die folgende Tabelle zeigt die bisherigen Verteilungen seit der ersten Direktwahl (Quelle: Website des EP):
 

 

1979

1981

1986

1994

1995

2004

2007

2009

Belgien BE

24

24

24

25

25

24

24

22

Dänemark DK

16

16

16

16

16

14

14

13

Deutschland DE

81

81

81

99

99

99

99

99

Irland IE

15

15

15

15

15

13

13

12

Frankreich FR

81

81

81

87

87

78

78

72

Italien IT

81

81

81

87

87

78

78

72

Luxemburg LU

6

6

6

6

6

6

6

6

Niederlande NL

25

25

25

31

31

27

27

25

Vereinigtes Königreich UK

81

81

81

87

87

78

78

72

Griechenland EL

 

24

24

25

25

24

24

22

Spanien ES

 

 

60

64

64

54

54

50

Portugal PT

 

 

24

25

25

24

24

22

Schweden SE

 

 

 

 

22

19

19

18

Österreich AT

 

 

 

 

21

18

18

17

Finnland FI

 

 

 

 

16

14

14

13

Tschechische Republik CZ

 

 

 

 

 

24

24

22

Estland EE

 

 

 

 

 

6

6

6

Zypern CY

 

 

 

 

 

6

6

6

Litauen LT

 

 

 

 

 

13

13

12

Lettland LV

 

 

 

 

 

9

9

8

Ungarn HU

 

 

 

 

 

24

24

22

Malta MT

 

 

 

 

 

5

5

5

Polen PL

 

 

 

 

 

54

54

50

Slowenien SI

 

 

 

 

 

7

7

7

Slowakei SK

 

 

 

 

 

14

14

13

Bulgarien BG

 

 

 

 

 

 

18

17

Rumänien RO

 

 

 

 

 

 

35

33

Europäische Union EU

410

434

518

567

626

732

785

736


Mit Lissabon wird die maximale Anzahl von Abgeordneten für ein Land von 99 auf 96 reduziert (wovon Deutschland betroffen ist), die Mindestanzahl von 5 auf 6 erhöht (wovon Estland, Luxemburg, Malta und Zypern profitieren). Die Gesamtzahl wird auf 750 plus den Parlamentspräsidenten festgelegt (statt 736 nach der Europawahl 2009).










keine Reduzierung der Größe der Kommission



Europäische Kommission

Die Veränderungen bei der Europäischen Kommission bleiben sehr begrenzt. Für unsere Fragestellungen und das Gesamtbild bedeutsam erscheint uns vor allem die Stärkung ihres alleinigen Initiativrechts dadurch, dass die Ausnahmefälle, in denen auch der Rat der EU Gesetzesvorschläge machen kann, verringert werden. Das betrifft z.B. die Justiz- und Innenpolitik, also die frühere dritte Säule.

Die zweite, in Artikel 17 Abs. 5 EUV vorgesehene Änderung, die Reduzierung der Anzahl der Mitglieder der Kommission auf zwei Drittel der Anzahl der Mitgliedstaaten, wird nicht umgesetzt. Der Europäische Rat hatte nach dem ersten Referendum in Irland beschlossen, sie nicht in Kraft treten zu lassen.

Bleibt noch zu erwähnen, dass die Rolle des Kommissionspräsidenten im Verhältnis zu den anderen Kommissaren gestärkt wird. So sieht beispielsweise Artikel 17, Abs. 6a vor, dass er die Leitlinien festlegt, nach denen die Kommission ihre Arbeit ausübt.










Rat für Auswärtige Angelegenheiten


Hoher Vertreter für die EU Außen- und Sicherheitspolitik



Rat der Europäischen Union

Die Neuerungen beim Rat der Europäischen Union, dessen primäre Aufgabe die Gesetzgebung ist (zusammen mit dem EP), betreffen vor allem die Entscheidungsverfahren, die der besseren Übersichtlichkeit halber weiter unten im Kapitel "Änderungen bei Verfahrensbestimmungen", erörtert werden. Darüber hinaus sind hauptsächlich folgende Punkte zu erwähnen:

Anders als im Europäischen Rat, der mit dem Lissaboner Vertrag einen festen, auf zweieinhalb Jahre gewählten Präsidenten erhält, bleibt es hier bei der halbjährlich wechselnden Präsidentschaft. Die einzige Ausnahme bildet der neu hinzugekommene Rat für Auswärtige Angelegenheiten, dessen Vorsitz der neu geschaffene Hohe Vertreter der EU Außen- und Sicherheitspolitk – derzeit Catherine Ashton – führt.

Das verweist schon auf die zweite Neuerung, die Tatsache, dass der bisherige "Rat für Allgemeine Angelegenheiten und Außenbeziehungen", in dem die Außenminister zusammenkamen, mit dem Lissaboner Vertrag in einen "Rat für Allgemeine Angelegenheiten" und einen "Rat für Auswärtige Angelegenheiten" aufgeteilt wird. Im erstgenannten wechselt wie bisher der Vorsitz halbjährlich zwischen den Mitgliedstaaten; im zweiten dagegen führt diesen permanent der "Hohe Vertreter".





Europäischer Rat nun EU-Institution mit festem Präsidenten



Europäischer Rat

Der Europäische Rat, in dem die Staats- und Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten zusammenkommen, und der schon bisher eine wichtige Rolle gespielt hat, wenn es darum ging, zentrale Weichenstellungen für den Integrationsprozess vorzunehmen, erhält nun (endlich) den Status einer EU-Institution. Darüber hinaus erhält er einen festen, mit qualifzierter Mehrheit für zweieinhalb Jahre gewählten Präsidenten. Damit sollen die Nachteile der bisher gültigen Regelung, bei der sich die Regierungschefs der Mitgliedstaaten im halbjährlichen Rythmus in diesem Amt abwechselten, ein Ende finden (mangelnde Kontinuität, Arbeitsüberlastung, vor allem auch für die kleineren Länder etc.).










nationale Parlamente werden stärker eingebunden



Nationale Parlamente der Mitgliedstaaten

Natürlich handelt es sich bei den Parlamenten der Mitgliedstaaten nicht um Institutionen der EU, sie erhalten aber mit dem Vertrag von Lissabon eine Reihe von Befugnissen in der EU-Politik zugewiesen. Das verweist einmal mehr auf die Notwendigkeit unseres im Abschnitt "Was ist die EU?" vorgestellten Verständnisses von der EU als Mehrebenensystem.

Wie sieht das im Einzelnen aus? Im Protokoll (Nr. 1, Über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union) ist festgelegt, dass Entwürfe für Gesetzgebungsakte nicht nur dem Rat der EU und dem EP, sondern auch den nationalen Parlamenten zugeleitet werden. Diese können dann eine begründete Stellungnahme zur Übereinstimmung mit dem Subsidiaritätsprinzip an die Präsidenten von Kommission, Rat und EP richten. Das heißt, sie haben zu prüfen, ob wirklich ein EU-Rechtsakt notwendig ist und nicht entsprechende Aktivitäten auf der Ebene der Mitgliedstaaten angemessener wären. Damit soll einer unkontrollierten Ausdehnung von EU-Kompetenzen ein Riegel vorgeschoben werden. Für diese Prüfung stehen im Regelfall acht Wochen nach Zustellung zur Verfügung.

Wenn ein Drittel – oder, bei Maßnahmen, die Freiheit, Sicherheit und Recht betreffen, ein Viertel – der nationalen Parlamente der Meinung ist, dass der Subsidiaritätsgrundsatz verletzt wird, muss die Kommission dies überprüfen und ggf. in einer begründeten Stellungnahme erläutern, warum sie im Gegensatz dazu die Auffassung vertritt, dass der Rechtsakt mit dem Grundsatz der Subsidiarität vereinbar ist (Protokoll Nr. 2, Über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismässigkeit, Artikel 7).

Darüber hinaus regen die Bestimmungen (Protokoll Nr. 1, Titel II) ganz grundsätzlich eine enge Zusammenarbeit und den Erfahrungsaustausch zwischen EP und nationalen Parlamenten an.








ordentliches Gesetzgebungs-verfahren



Änderungen bei Verfahrensbestimmungen


Einführung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens

Das frühere Mitentscheidungsverfahren wird zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren und auf weitere Bereiche ausgedehnt. Die folgende Abbildung veranschaulicht das Verfahren:



Wie komplex sich dieses Verfahren vor allem dann darstellt, wenn sich die zwei Hauptgesetzgeber der EU, der Rat und das EP (zunächst) nicht einig sind, lässt sich sehr schön an dieser Abbildung erkennen. Weitere Informationen finden Sie in einem eigens zur Erklärung des Entscheidungsverfahrens eingerichteten Abschnitt auf der Website der Europäischen Kommission und im Abschnitt zu den EU-Institutionen.

 



Stimmengewichtung im Rat

Nachdem Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit auf eine ganze Reihe von Bereichen ausgedehnt werden, kommt der Stimmengewichtung im Rat aus Sicht der Mitgliedstaaten eine noch größere Bedeutung zu als bisher. Wie wichtig diese Frage auch bislang war, zeigt sich unter anderem daran, dass sie bereits auf den Regierungskonferenzen zum Vertrag von Amsterdam (siehe entsprechender Abschnitt der EU-Entwicklung) und Nizza (siehe entsprechender Abschnitt der EU-Entwicklung) zu heftigen Kontroversen geführt hat. Die Bedeutung wird auch klar, wenn man bedenkt, dass die jetzt gefundene Lösung in vollem Umfang erst 2017 in Kraft treten wird.




Bedeutung der Stimmengewichtung im Rat
 


Warum ist dieser Punkt so zentral und umstritten? Er ist deswegen so bedeutsam, weil es um eine in der Politik zentrale Kategorie geht, um Macht und Einfluss, und zwar in einem Rahmen, in dem (souveräne) Nationalstaaten zusammenarbeiten.

Mit qualifizierter Mehrheit zu entscheiden heißt dann, dass einzelne Nationalstaaten überstimmt werden können. Und sie können auch dann überstimmt werden, wenn die Mehrheit ihrer Bevölkerung gegen eine bestimmte EU-Verordnung oder -Richtlinie ist. Ein in anderen Foren zwischenstaatlicher Kooperation völlig undenkbares Verfahren, was noch einmal nachdrücklich den "sui-generis-Charakter" der EU erkennen lässt (siehe Abschnitt "Was ist die EU?").

Umstritten ist die Frage der Stimmengewichtung aber noch aus einem anderen Grund, den eine in der englischen Wikipedia zu findende Übersicht illustriert (rechte Spalte). Sie zeigt die Stimmenverteilung, wie sie im Vertrag von Nizza geregelt war.

Dort ist die jedem Land bei Abstimmungen zur Verfügung stehende Stimmenanzahl, die Bevölkerungsgröße sowie das relative Gewicht dieser Stimmenanzahl im Verhältnis zur Bevölkerungsgröße aufgeführt. Als Referenzebene wurde Deutschland gewählt und dieses Verhältnis dort mit dem Faktor 1.0 bestimmt.

Wenn Sie nun die Liste durchgehen, werden Sie feststellen, dass in Bezug auf dieses relative Gewicht gravierende Ungleichheiten vorhanden sind. So haben beispielsweise Polen und Spanien, Länder mit jeweils weniger als der Hälfte der Bevölkerung Deutschlands (29 Stimmen), 27 Stimmen, und die relative Ungleichheit erweist sich bei vielen der kleinen Länder als noch weitaus gravierender.

Zustandegekommen sind diese Ungleichgewichte einmal durch die sukzessiven Erweiterungen, zum anderen dadurch, dass einzelne Mitgliedstaaten die bei Vertragsveränderungen erforderliche Einstimmigkeit, die jedem Land praktisch ein Veto-Recht einräumt, genutzt haben, um für sich möglichst viele Stimmen zu reklamieren.

Mit dem Lissaboner Vertrag wird dieses System der Stimmengewichtung abgeschafft. Jedes Ratsmitglied (und damit jeder Mitgliedstaat) hat künftig eine Stimme, zugleich wird aber die Einwohnerzahl des von ihm vertretenen Mitgliedstaats berücksichtigt.

Um die qualifizierte Mehrheit zu erreichen, ist es dann notwendig, dass 55 Prozent aller Ratsmitglieder – das entspricht derzeit 15 Ländern – für eine Regelung stimmen und dass diese, so das ergänzende Erfordernis, 65% der EU-Bevölkerung repräsentieren.

Vor dem Hintergrund der obigen Ausführungen kann es nicht überraschen, dass diese Neuregelung heftig umstritten war und sich vor allem die Profiteure des Nizzaer Systems massiv dagegen gewehrt haben. Zwar konnten sie die Neuregelung nicht völlig verhindern, aber dafür sorgen, dass sie erst 2014 in Kraft tritt. Und nicht nur das. Darüber hinaus kann ein Mitgliedstaat bis 2017 verlangen, dass die alten Regeln weiter angewendet werden.








neues Element direkter Demokratie



Europäische Bürgerinitiative

Zu den Neuerungen gehört auch die Europäische Bürgerinitiative, die die EU um ein neues, direktdemokratisches Element ergänzt. Die genaue Bestimmung des Vertrages dazu lautet:

"Unionsbürgerinnen und Unionsbürger, deren Anzahl mindestens eine Million betragen und bei denen es sich um Staatsangehörige einer erheblichen Anzahl von Mitgliedstaaten handeln muss, können die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern, im Rahmen ihrer Befugnisse geeignete Vorschläge zu Themen zu unterbreiten, zu denen es nach Ansicht jener Bürgerinnen und Bürger eines Rechtsakts der Union bedarf, um die Verträge umzusetzen." (Artikel 11, Abs. 4 EUV)

Die Möglichkeit der Bürgerinitiative auf EU-Ebene ist insofern als bedeutsam anzusehen, als mit ihr die Unionsbürger erstmals ein direktes Mitspracherecht erhalten. Wie sich dieses neue Instrument in der Praxis auswirkt, bleibt abzuwarten.

 



Verstärkte Zusammenarbeit einer Gruppe von Mitgliedstaaten

Verstärkte Zusammenarbeit bedeutet eine besonders intensive Form der Kooperation zwischen einer Gruppe von Mitgliedstaaten, die in der Gesamtheit der Union (noch) nicht zu realisieren ist oder an der einzelne Länder nicht teilnehmen wollen oder können. Auch wenn Sie den Ausdruck noch nie gehört haben, so kennen Sie sicherlich prominente Beispiele hierfür, wie etwa das Schengener Abkommen oder natürlich die Wirtschafts- und Währungsunion. Sie wird mit dem Lissaboner Vertrag, konkret Artikel 20 EUV sowie Artikel 326-334 AEUV nun sehr viel detaillierter geregel als bisher.





ordentliches und vereinfachtes Änderungsverfahren



Vertragsänderungsverfahren

Während bislang Vertragsänderungen – mit Ausnahme des gescheiterten Verfassungsvertrags – immer nach der gleichen Methode vorgenommen wurden, nämlich über die Einberufung einer Regierungskonferenz, die diese Vertragsänderungen diskutierte und vorbereitete, werden nun zwei unterschiedliche Wege dazu eröffnet (Artikel 48 EUV). Einmal ein so genanntes "ordentliches Änderungsverfahren". Bei ihm wird ein aus Vertretern der nationalen Parlamente, der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, des Europäischen Parlaments und der Kommission bestehender Konvent eingesetzt, der im Konsensverfahren Änderungsvorschläge ausarbeitet. Diese gehen dann wie bisher an eine Regierungskonferenz, die den Änderungsvertrag verfasst, der dann, ebenfalls wie bisher, von allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden muss.

Daneben existiert zweitens ein "vereinfachtes Änderungsverfahren", das sich allerdings nur auf mögliche Veränderungen am dritten Teil des AEUV bezieht, der die EU-Politikbereiche außer der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik regelt. Hier können Änderungen nun auch durch einen einstimmigen Beschluss des Europäischen Rats erfolgen. Diese dürfen allerdings keine Ausdehnung der EU-Kompetenzen umfassen und müssen ggf. – je nach den Regelungen in den nationalen Begleitgesetzen – von den nationalen Parlamenten ratifiziert werden.

 



Passarelle oder Brückenklauseln

Veränderungen der Entscheidungsregeln werden darüber hinaus durch die so genannten Passarelle oder Brückenklauseln ermöglicht. Sie ermöglichen es, dass der Europäische Rat einstimmig beschließt, in bestimmten Bereichen vom Prinzip der Einstimmigkeit zu Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit oder von einem besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren überzugehen (Art. 48, Abs. 7 EUV).


Austritt aus und Beitritt zur EU

Erstmals in der Geschichte der EWG, EG, EU wird im Lissaboner Vertrag nun auch in Artikel 50 EUV das Verfahren beim Austritt eines Mitgliedstaats aus der Union geregelt. Ein derartiger Austritt ist bislang nur einmal – im Falle Grönlands (als Teil Dänemarks) im Jahr 1985 – vorgekommen. Artikel 49 EUV regelt nun das Verfahren im Falle eines Beitrittsgesuchs.













Hoher Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik






Aufgaben des Hohen Vertreters



Änderungen in einzelnen Politikbereichen

Im vorliegenden Kapitel soll es vor allem um die Frage gehen, welche Regelungen der Lissaboner Vertrag nach dem Wegfall der Säulenstruktur für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie die Zusammenarbeit in der Justiz und Innenpolitik vorsieht.


Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

Die Tatsache, dass die GASP nach wie vor eine besondere Rolle spielt und speziellen Regelungen unterworfen ist, lässt sich schon daran ersehen, dass ihr im EUV ein eigenes Kapitel (2) mit der Überschrift „Besondere Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“ gewidmet ist.

Eine erste, ganz zentrale institutionelle Veränderung stellt die Einsetzung eines Hohen Vertreters für die Außen- und Sicherheitspolitik dar, mit dem die beiden früheren Posten des Hohen Repräsentanten und des Kommissars für Außenbeziehungen zusammengelegt werden. Der Hohe Vertreter ist darüber hinaus gleichzeitig Vizepräsident der Europäischen Kommission und Vorsitzender des Rats für Auswärtige Angelegenheiten. Ihm untersteht auch der durch EUV Artikel 27 Abs. 3 neu geschaffene Europäische Auswärtige Dienst, der im Aufbau begriffen ist.

Zu den Aufgaben des Hohen Vertreters gehören u.a. die Ausarbeitung und Vorlage von Vorschlägen zur Festlegung der GASP sowie die Sicherstellung, dass die vom Europäischen Rat und vom Rat erlassenen Beschlüsse durchgeführt werden. Er vertritt die Union nach außen gegenüber Drittstaaten, in internationalen Organisationen und auf internationalen Konferenzen. Wie diesbezüglich die Aufgabenverteilung zwischen ihm und dem neu geschaffenen Amt des Präsidenten des Europäischen Rats aussehen wird, der ebenfalls auf seiner Ebene und in seiner Eigenschaft die Außenvertretung der Union in GASP-Angelegenheiten wahrnimmt (Art. 15, Abs. 6 EUV), bleibt abzuwarten.




nach wie vor primär intergouvernementale Zusammenarbeit in der GASP


Obwohl dadurch, dass der Hohe Vertreter gleichzeitig auch die Rolle eines Vizepräsidenten der Kommission wahrnimmt, die direkte Verbindung mit diesem supranationalen Organ hergestellt ist, bewahrt die GASP dennoch, auch nach Auflösung der Säulenstruktur, ihren primär zwischenstaatlichen Charakter. Das zeigt sich beispielsweise darin, dass der Europäische Rat einstimmig die allgemeinen Leitlinien in diesem Bereich festlegt und ausgehend davon der Außenministerrat die Beschlüsse im Einzelnen formuliert, wobei auch dieser einstimmig entscheidet. Nur in wenigen, in Artikel 31 Abs. 2 EUV aufgeführten Fällen – zum Beispiel, wenn ein reiner Durchführungsbeschluss zu einer zuvor bereits (einstimmig) beschlossenen Aktion gefasst wird -, gilt der Abstimmungsmodus der qualifizierten Mehrheit.

Die Sonderrolle und der zwischenstaatliche Charakter der GASP zeigen sich auch in den nur geringen Mitspracherechten des Europäischen Parlaments, das durch den Hohen Vertreter angehört und informiert wird (Art. 36 EUV) – aber eben nicht mitentscheidet – sowie darin, dass der Europäische Gerichtshof nicht für diesen Bereich zuständig ist (Art 275 AEUV).




Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik


Zur GASP gehört auch die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP), die mit dem Vertrag von Nizza unter dem damaligen Namen Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) eingeführt worden war. Sie weist ebenfalls, mehr noch als die GASP, einen zwischenstaatlichen Charakter auf. In den einschlägigen vertraglichen Bestimmungen (Artikel 42-46 EUV) ist einmal das Bemühen erkennbar, der unterschiedlichen Situation der verschiedenen Mitgliedsländer Rechnung zu tragen, die ja sowohl NATO-Staaten als auch (wie Irland) neutrale Staaten umfassen.

Neu ist die Regelung, dass im Fall eines Angriffs auf das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates die anderen zu dessen Unterstützung verpflichtet sind (Artikel 42 Abs. 7). Die Europäische Verteidigungsagentur – jetzt erstmals im Primärrecht der EU verankert – soll die Rüstungspolitik der Mitgliedstaaten koordinieren. Außerdem wird denjenigen Ländern, die die GSVP schneller vorantreiben möchten, die Möglichkeit einer Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit – vergleichbar der verstärkten Zusammenarbeit in anderen Politikbereichen – eröffnet (Artikel 46 EUV).





Supranationalisierung im Bereich der ehemaligen dritten Säule



Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Titel V AEUV)

Dieser Bereich erfährt mit dem Lissaboner Vertrag eine ganze Reihe wichtiger Veränderungen, von denen die meisten in Richtung Supranationalisierung weisen. Dazu gehört einmal, dass in den meisten Teilbereichen nun das ordentliche Gesetzgebungsverfahren zur Anwendung kommt und im Rat mit qualifzierter Mehrheit entschieden wird. Die Kommission wurde gestärkt und besitzt nun auch die Möglichkeit, wegen der Nichtbeachtung von EU-Regelungen Verfahren gegen Mitgliedstaaten einzuleiten, was innerhalb der bisherigen dritten Säule so nicht möglich war und die Kohärenz und Effektivität der Politik auf diesem wichtigen Feld erheblich verbessern könnte.

Interesse verdient auch, dass eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen einer Gruppe von Mitgliedstaaten bei der polizeilichen Kooperation und bei strafrechtlichen Fragen ermöglicht wird. Außerdem ist die Einrichtung eines Ständigen Ausschusses im Rat zu erwähnen, der dazu beitragen soll, die operative Zusammenarbeit im Bereich der inneren Sicherheit zu fördern und zu verstärken (Artikel 71 AEUV).

Schließlich handelt es sich bei der Einrichtung der Position eines Europäischen Staatsanwalts (Artikel 86 AEUV), der für die strafrechtliche Untersuchung und Verfolgung sowie die Anklageerhebung in Bezug auf Personen, die Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union begangen haben, zuständig sein wird, um eine weitere bedeutende institutionelle Neuerung. So könnte der Europäische Staatsanwalt durchaus auch bei Fällen von grenzüberschreitenden Verbrechen, internationalem Terrorismus sowie Drogenhandel Bedeutung gewinnen.

 



Änderungen in weiteren Politikfeldern

Auch wenn im Lissaboner Vertrag institutionelle Fragen und Regelungen zum Zusammenspiel der verschiedenen Organe im Vordergrund stehen, so gibt es doch auch zahlreiche Veränderungen in Bezug auf konkrete Politiken zu verzeichnen. Dazu gehören unter anderem die Einführung neuer vertraglicher Regelungen zum Schutz des geistigen Eigentums, zum Datenschutz, zur Forschung und zum Katastrophenschutz. Darüber hinaus wird, noch mehr als bisher, die Umweltpolitik in den Vordergrund gestellt und erstmals das Ziel der Bekämpfung des Klimawandels auch durch Anstrengungen auf der internationalen Ebene (Artikel 191, Abs. 1 AEUV) aufgenommen.

Der Energiepolitik, deren enorme Bedeutung für die EU unter anderem die Schwierigkeiten bei der Lieferung von Erdgas in den letzen Jahren in Erinnerung gerufen hatte, wird ebenfalls erhebliche Aufmerksamkeit geschenkt. Der Vertrag enthält ein besonderes Kapitel dazu, das die übergreifenden Ziele in diesem Bereich definiert, zu denen unter anderem das Funktionieren der Energiemärkte, die Versorgungssicherheit, Energieeinsparung und die Entwicklung erneuerbarer Energien gehören. Erstmals wird das Prinzip der Energiesolidarität eingeführt, das sicherstellt, dass im Falle gravierender Versorgungsengpässe in einem Mitgliedsland die anderen zur Hilfe verpflichtet sind.

Das Stichwort "Solidarität" taucht aber auch in zahlreichen anderen Zusammenhängen sehr prominent auf, vor allem natürlich in der "Solidaritätsklausel", die festlegt, dass die Union alle ihr zur Verfügung stehenden Mittel bereitstellt, wenn ein Mitgliedstaat von einem Terroranschlag, einer Naturkatastrophe oder einer von Menschen verursachten Katastrophe betroffen ist (Artikel 222 AEUV).

Damit sind wir am Ende dieses Überblicks über die wichtigsten Veränderungen, die der Lissaboner Vertrag mit sich bringt, angelangt. Für eine weitere Beschäftigung mit der Thematik empfiehlt sich die einschlägige Website auf dem Portal der EU: http://europa.eu/lisbon_treaty/index_en.htm. Sie bietet einen gut verständlichen Einblick in alle Aspekte und verfolgt auch wichtige Entwicklungen bei der Umsetzung der neuen Bestimmungen, beispielsweise bei der Einrichtung des Europäischen Auswärtigen Diensts oder der Europäischen Bürgerinitiative.

... weiter zu Abschnitt 4: EU-Institutionen


[© Text und Grafiken: Gesellschaft Agora]
 

 

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