Grundkurs 2: Wie haben sich die Vereinten Nationen entwickelt?

Weitere Abschnitte im Rahmen dieses Grundkurses skizzieren die Entwicklung der Vereinten Nationen von der Gründung bis zur Gegenwart:

Der Völkerbund als Vorläufer der Vereinten Nationen

In einem kurzen Einleitungstext zu einer Publikation der Charta der Vereinten Nationen führt Hartmut Krüger aus:

"Die Gründung der Vereinten Nationen war nicht der erste Versuch, eine weltumspannende Friedensorganisation zu schaffen. Unter dem Eindruck der gewaltigen Verluste an Menschen und Material im Verlauf des Ersten Weltkrieges hatten Politiker ... für einen Zusammenschluss der Nationen zur Verhinderung von Kriegen geworben. Der amerikanische Präsident Woodrow Wilson rief in seinen berühmt gewordenen 14 Punkten vom 8. Januar 1918 u.a. zu einer 'allgemeinen Assoziation der Nationen mit wechselseitiger Garantie der politischen Unabhängigkeit und der territorialen Integrität für große wie für kleine Staaten in gleicher Weise' auf.

Wie revolutionär der Gedanke einer kollektiven Verantwortung für Frieden und Sicherheit war, wird besonders deutlich, wenn man bedenkt, dass nach der Völkerrechtslehre bis zum Ersten Weltkrieg das Führen eines Krieges, auch eines Aggressionskrieges - sofern er formell erklärt war -, nicht als unmoralisch und verbrecherisch, sondern als legitimes letztes Mittel der Politik galt.

Die Völkerbundsatzung von 1919/20 verpflichtete die Mitglieder, die Unversehrtheit des Gebietes und die bestehende politische Unabhängigkeit aller Mitglieder zu achten. Bei Verstößen gegen diese Verpflichtung sollte der Völkerbund 'geeignete Maßnahmen' ergreifen. Die Mitglieder sollten Streitfragen im Wege der internationalen Gerichtsbarkeit lösen. Sie kamen überein, kriegerische Maßnahmen frühestens nach Ablauf von drei Monaten nach dem Gerichtsurteil zu ergreifen. Der Briand-Kellog-Pakt von 1928, den alle bedeutenden Staaten unterzeichneten, brachte eine vollständige Ächtung des Krieges."

[aus: Hartmut Krüger, Einleitung; in: Charta der Vereinten Nationen, Reclam Stuttgart 1982, S. 3]

Mit Blick auf die Vereinten Nationen kommt dem Völkerbund insofern große Bedeutung zu, als er viele Neuerungen mit sich brachte, an die die Architekten der Vereinten Nationen anknüpfen konnten. Dies gilt sowohl für die Organe als auch für den Grundansatz eines Systems kollektiver Sicherheit, wie die folgenden Textauszüge von Sven Gareis und Johannes Varwick aufzeigen:

Organe des Völkerbundes

"Das Verständnis der dem kollektiven Sicherheitssystem der Vereinten Nationen zugrundeliegenden Intentionen und Normen bleibt unvollständig ohne eine zumindest skizzenhafte Darstellung des Völkerbundes. Beide Organisationen werden häufig so zueinander in Zusammenhang gebracht, dass die Vereinten Nationen die normativen und strukturellen Schwächen und Defizite ihres Vorgängers haben beseitigen wollen.

So zutreffend dies auf der einen Seite ist, so sehr wird andererseits übersehen, dass bereits durch den Völkerbund Entwicklungen von weitreichender Bedeutung in Gang gesetzt und organisatorische Voraussetzungen geschaffen wurden, an die die Vereinten Nationen anknüpfen konnten. Dies gilt insbesondere für den Grundansatz des Völkerbundes, ein auf internationalen Rechtsnormen basierendes Kriegsverhütungsregime zu schaffen und die Verantwortung für den Frieden auf eine internationale Organisation zu übertragen (...).



Hauptorgane des Völkerbundes waren ... die Bundesversammlung, der Rat und das Ständige Sekretariat. (...) In der Bundesversammlung waren alle Mitgliedstaaten durch Delegationen vertreten, die über je eine Stimme verfügten (...). Der Bundesversammlung waren umfassende Zuständigkeiten bezüglich aller die Tätigkeitsfelder des Völkerbundes oder den Weltfrieden betreffenden Fragen zugewiesen, so dass sie sich jedes Sachverhaltes annehmen und Empfehlungen aussprechen konnte.

Der Rat bestand aus Ständigen und Nichtständigen Mitgliedern (...). Für das Jahr des Inkrafttretens der Satzung 1920 waren mit den 'Vertretern der Alliierten und Assoziierten Hauptmächte' der Friedensverträge fünf Ständige (Frankreich, Großbritannien, Italien, Japan, USA) und vier Nichtständige Ratsmitglieder vorgesehen, die durch die Bundesversammlung nach freiem Ermessen zu bestimmen waren. Durch den Nichteintritt der USA in den Völkerbund blieb deren Ständiger Sitz allerdings frei (...).

Seine Beschlüsse und Empfehlungen traf der Rat in der Regel einstimmig (...). Falls Ratsmitglieder in eine Streitsache involviert waren, waren sie von der Stimmabgabe ausgeschlossen, so dass ein Veto in eigener Sache nicht möglich war. Der Rat ... war mit den gleichen umfassenden Kompetenzen ausgestattet wie die Bundesversammlung (...).

Das Ständige Sekretariat unter seinen beiden Generalsekretären Sir James Eric Drummond (bis 1933) und Francois Joseph Avenol bildete die Verwaltungsbehörde des Völkerbundes. Dem Generalsekretär ... unterstand eine internationale, nach Fachabteilungen gegliederte Behörde, deren Personal sich im wesentlichen aus der Fachbeamtenschaft der Mitgliedstaaten rekrutierte."

[aus: Sven Gareis/Johannes Varwick, Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen; Bundeszentrale für politische Bildung Schriftenreihe Band 403, Bonn 2003, S. 92-95]

Das kollektive Sicherheitssystem des Völkerbundes

"Zur Gewährleistung von Weltfrieden und internationaler Sicherheit wurde durch die Völkerbundssatzung ein duales System kollektiver Sicherheit geschaffen, das zum einen auf Kriegsverhütung durch Verfahren der friedlichen Streitbeilegung ausgerichtet war, zum anderen jedoch auch einen Sanktionsmechanismus zur Beendigung bereits begonnener Kriege vorsah.

Das partielle Kriegsverbot der Völkerbundssatzung verpflichtete alle Mitgliedstaaten zur Beteiligung an einem cooling-off-Verfahren in jenen Streitfällen, die möglicherweise zu einem Krieg führen könnten. Ziel dieses Verfahrens war, die strittige Angelegenheit entweder einem Schiedsgericht, dem Ständigen Internationalen Gerichtshof oder dem Rat zu unterbreiten.

Binnen sechs Monaten hatte der Rat die Angelegenheit zu untersuchen und einen Bericht abzufassen (...). Während dieser Phase sowie einer sich daran anschließenden weiteren Frist von drei Monaten durfte keine Partei zum Kriege schreiten. Für den Fall, dass eine der Streitparteien ein Urteil oder einen Schiedsspruch bzw. eine einstimmig durch den Rat abgegebene Empfehlung akzeptierte, trat ein Kriegsverbot ein."

[aus: Sven Gareis/Johannes Varwick, Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen; Bundeszentrale für politische Bildung Schriftenreihe Band 403, Bonn 2003, S. 95-96]

Schwäche des Systems

"Zu den gravierenden Schwächen dieser Regelungen gehörte, dass alle Formen der Gewaltanwendung unterhalb der Schwelle eines Krieges nicht in diesen Verbotsrahmen fielen. Daher musste die Frage offen bleiben, wann zulässige Gewaltanwendung in einen verbotenen Krieg überging.

Diese Unschärfen waren von erheblicher Bedeutung für die Effektivität der kollektiven Sicherheitsmaßnahmen. Zwar eröffnete die Satzung dem Völkerbund die Möglichkeit, gegen einen Staat Sanktionen zu verhängen, wenn dieser entgegen den Festlegungen einen Krieg begann. Diese kollektiven Maßnahmen, deren Spektrum von wirtschaftlichem und politischem Boykott bis hin zu militärischem Zwang reichte, waren von allen Bundesmitgliedern zu exekutieren (...).

Allerdings herrschte aufgrund des Fehlens einer klaren Aggressionsdefinition ... große Unsicherheit bezüglich der Voraussetzungen für die Verhängung von Zwangsmaßnahmen im allgemeinen und über die Reichweite der militärischen Beitragsverpflichtungen im besonderen (...). Die Sanktionspraxis des Völkerbundes blieb dann auch auf einen Fall begrenzt: Im Abessinien-Krieg 1937 verhängte der Rat ein Embargo gegen Italien, das allerdings seinen Zweck, die Beendigung der italienischen Aggression, verfehlte.

Bereits im Falle der japanischen Invasion in Nordchina zu Beginn der dreißiger Jahre war der Völkerbund untätig geblieben und konnte, zumal nach dem 1933 erfolgten Austritt Japans aus der Organisation, den Ausbruch des japanisch-chinesischen Krieges ab 1935 nicht verhindern. Die sowjetische Aggression gegen Finnland führte im Dezember 1939 zwar zum Ausschluss der UdSSR aus der Organisation, doch war angesichts des im September 1939 begonnenen Zweiten Weltkriegs der Völkerbund zu diesem Zeitpunkt als kollektives Sicherheitssystem bereits endgültig gescheitert."

[aus: Sven Gareis/Johannes Varwick, Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen; Bundeszentrale für politische Bildung Schriftenreihe Band 403, Bonn 2003, S. 96-97]

Hartmut Krüger bilanziert die Arbeit des Völkerbundes im zentralen Bereich der Friedenssicherung folgendermaßen: "Seine Hauptaufgabe, Kriege zu verhindern, konnte der Völkerbund nicht lösen. Alle Bemühungen um Rüstungsbeschränkungen oder gar Abrüstung blieben erfolglos. Unwirksam blieben die Bestimmungen der Völkerbundsatzung, durch die man die Geheimdiplomatie verhindern wollte, in der man eine der Ursachen für den Ausbruch des Ersten Weltkrieges sah: internationale Verträge sollten offengelegt werden, bei Verstößen gegen die Völkerbundsatzung sollten sie automatisch unwirksam sein."

[aus: Hartmut Krüger, Einleitung; in: Charta der Vereinten Nationen, Reclam Stuttgart 1982, S. 4]

Gründe für das Scheitern des Völkerbundes

"Für das Scheitern dieses ersten Versuches zur Etablierung eines globalen Sicherheitssystems werden allgemein und zutreffend Defizite und Unschärfen im Normenbereich der Satzung wie die ... unzweckmäßige Beschränkung auf ein partielles Kriegsverbot verantwortlich gemacht. Aber auch strukturelle Schwächen in der Organisation selbst müssen als Ursachen genannt werden (...). Vor allem aber ist es dem Völkerbund zu keiner Zeit gelungen, alle damals existierenden Großmächte einzubinden (...). Zu einer universalen Organisation konnte der Völkerbund so nie werden. Am 18. April 1946 erfolgte auf der 21. Bundesversammlung seine Auflösung."

[aus: Sven Gareis/Johannes Varwick, Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen; Bundeszentrale für politische Bildung Schriftenreihe Band 403, Bonn 2003, S. 97]

Bedeutung des Völkerbundes

Trotz des Scheiterns fällt die Bilanz dieser neuartigen Organisation in der internationalen Politik keineswegs nur negativ aus, wie der folgende Textauszug von Sven Gareis und Johannes Varwick beispielhaft zeigt:

"Der Völkerbund steht für eine ideengeschichtliche Wende in den internationalen Beziehungen, auch wenn die Staaten zu seiner Zeit noch nicht bereit waren, diesem revolutionär neuen Grundanliegen der Kriegsverhütung und der Friedenssicherung durch ein globales System eine wirkliche Chance der Realisierung einzuräumen und ihn zumindest zu einem Clearing House für Fragen globaler Sicherheit werden zu lassen.

Sein letztendliches Scheitern in der Katastrophe des Zweiten Weltkriegs hat nicht grundsätzlich zu der Überzeugung geführt, dass die dem Völkerbund zugrundeliegenden Ideen und Normen utopisch oder überflüssig wären. Vielmehr wurde durch den Beginn und den Verlauf des Zweiten Weltkriegs die Notwendigkeit eines effektiven kollektiven Sicherheitssystems in dramatischer Weise unterstrichen. Mit der Charta der Vereinten Nationen nahm die Welt einen zweiten Anlauf zur Etablierung einer globalen Organisation zur Friedenssicherung."

[aus: Sven Gareis/Johannes Varwick, Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen; Bundeszentrale für politische Bildung Schriftenreihe Band 403, Bonn 2003, S. 97-98]

[Autor: Ragnar Müller]

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